En mars 2023, Credit Suisse a traversé une crise de confiance aigüe. Le Conseil fédéral, la BNS et la FINMA ont donc dû intervenir dans l’urgence, à la mi-mars, pour protéger l’économie suisse et prévenir les dommages pour le pays. Le 19 mars 2023, le Conseil fédéral a adopté un train de mesures rendant possible l’acquisition de Credit Suisse par UBS. Cette acquisition et les mesures d’accompagnement étatiques ont permis de stabiliser durablement le système financier. Mis en place dans le contexte de l’acquisition de Credit Suisse par UBS, ce train de mesures comprenait notamment une garantie contre les pertes, à concurrence de 9 milliards de francs, accordée à UBS ainsi qu’une garantie de 100 milliards de francs accordée à la BNS pour la couverture des prêts d’aide sous forme de liquidités octroyés à Credit Suisse.
Le 11 août 2023, UBS a communiqué qu’elle résiliait purement et simplement le contrat de garantie contre les pertes de la Confédération. Parallèlement, elle a aussi résilié, sans solution de remplacement, l’accord entre Credit Suisse et la BNS concernant les prêts d’aide sous forme de liquidités assortis d’une garantie accordée par la Confédération en cas de défaillance après que les prêts ont été entièrement remboursés. La fin de la garantie contre les pertes et des prêts d’aide sous forme de liquidités assortis d’une garantie en cas de défaillance est définitive.
La Confédération n’a pas eu à assumer de pertes découlant de ces rapports de garantie. La résiliation de ceux-ci libère également la Confédération et les contribuables des risques y afférents.
Soutenue par des aides sous forme de liquidités bénéficiant d'une garantie de l'État, l'acquisition de Credit Suisse par UBS renforce la confiance dans le système financier, assure la stabilité du système financier international et prévient de graves conséquences pour l'économie suisse. Cette solution est la moins onéreuse pour l'État et les contribuables. Toutes les autorités de surveillance étrangères concernées ont estimé que les mesures prises par les autorités suisses étaient judicieuses. Cette décision a en outre permis de rassurer les marchés financiers internationaux.
La faillite d'une banque d'importance systémique telle que Credit Suisse serait désastreuse pour la Suisse. Les banques en général et en particulier celles qui ont une grande incidence sur le système financier jouent un rôle clé dans le fonctionnement d'une économie, car les entreprises et les ménages dépendent d'elles pour leurs activités économiques. La défaillance d'une banque d'importance systémique aurait des conséquences encore plus graves que la perte de revenus fiscaux ou d'emplois. En effet, elle empêcherait des centaines de milliers de clients dans tout le pays, dont de nombreuses PME, d'accéder à une grande partie de leurs dépôts. Du jour au lendemain, ces personnes se retrouveraient ainsi dans l'incapacité d'honorer leurs engagements. Enfin, l'activité économique des PME et des ménages serait nettement compromise à l'échelle nationale, et l'économie du pays menacerait de s'effondrer.
La défaillance d'une banque d'importance systémique, qui plus est active sur le plan international, représente un risque élevé de contagion. Le fait que les clients de la banque en question ne sont plus en mesure de disposer de leurs avoirs déclencherait une crise de confiance tant en Suisse que dans le reste du monde et affecterait les autres banques du pays, pourtant considérées comme saines. La défaillance incontrôlée d'une banque d'importance systémique pourrait alors causer une crise financière internationale.
Aides sous forme de liquidités et risques pour la Confédération
Bien qu’une banque ait elle-même des liquidités et qu’elle bénéficie en plus d’une aide extraordinaire de la BNS sous forme de liquidités, certains événements peuvent lui faire perdre subitement la confiance des acteurs du marché et, par conséquent, lui causer des problèmes de liquidités. Ce genre de situation peut se produire quand bien même la banque remplit les exigences réglementaires en matière de fonds propres. Même si une autre solution (par ex. l’étatisation) avait été retenue, les aides sous forme de liquidités auraient été nécessaires.
100 milliards de francs: Un prêt d'aide supplémentaire sous forme de liquidités de 100 milliards de francs que la BNS accorde à Credit Suisse et à UBS. Ce montant est assorti d’un privilège des créances, mais ne bénéficie d'aucune garantie de l'État (emergency liquidity assistance plus, ELA+).
100 milliards de francs: ce montant constituait une aide sous forme de liquidités accordée par la BNS. Assorti d’un privilège des créances en faveur de la BNS et soumis à des conditions strictes, il bénéficiait d’une garantie de l’État (public liquidity backstop; PLB). Le privilège des créances et les conditions strictes permettaient de réduire considérablement les risques encourus par la Confédération. Le contrat relatif au PLB conclu entre la BNS et Credit Suisse a été résilié le 11 août 2023.
9 milliards de francs au maximum: ce montant représentait une garantie accordée à UBS par l’État pour la couverture des éventuelles pertes liées à la vente d’actifs précis de Credit Suisse. Il s’agissait essentiellement d’actifs qui n’entraient pas dans la stratégie d’UBS. La première partie de ces pertes (5 milliards de francs) aurait dans tous les cas été à la charge d’UBS. Le contrat de garantie relatif à la couverture des pertes conclu entre la BNS et Credit Suisse a été résilié au 11 août 2023.
En plus du train de mesures adopté le 19 mars 2023:
50 milliards de francs: ce montant est prévu aux fins du financement d'une aide extraordinaire de la BNS sous forme de liquidités. Il fait partie du dispositif d'aide existant de la BNS auquel les banques peuvent recourir contre la fourniture de sûretés (emergency liquidity assistance, ELA), conformément aux directives générales sur les instruments de politique monétaire. Selon le communiqué qu'il a publié le 16 mars 2023, Credit Suisse pourrait emprunter jusqu'à 50 milliards de francs dans ce cadre.
En cas de faillite, les prêts accordés par la BNS (dans la mesure où il s’agit de prêts d’aide supplémentaires sous forme de liquidités au sens de l’ordonnance de nécessité) sont attribués à la deuxième classe et donc remboursés à partir de la masse en faillite immédiatement après que les créances rangées dans la première classe (salaires des employés et cotisations aux assurances sociales notamment) ont été honorées. À l’intérieur de la deuxième classe, ces prêts prendront rang après les engagements privilégiés (par ex. cotisations aux assurances sociales, dépôts privilégiés), mais avant les autres créances de la troisième classe.
Le montant total des recettes de la Confédération provenant des prêts d’aides sous forme de liquidités garanties par l’État et de la garantie contre les pertes s’élève à environ 200 millions de francs (40 millions provenant de la garantie contre les pertes, 100 millions de la prime de mise à disposition PLB et 60,6 millions de la prime de risque pour les PLB effectivement versés). Une partie de ces fonds a déjà été versée, le reste est dû cette année encore. Ces sommes ont permis de couvrir les dépenses, qui avaient été engagées par la Confédération, notamment pour des prestations de conseil fournies par des experts externes dans le cadre de la garantie accordée à UBS.
Faisant partie d’un dispositif standard de gestion de crise, le mécanisme public de garantie des liquidités (public liquidity backstop, PLB) peut être l’élément qui déterminera la poursuite des activités d’une banque d’importance systémique. Il repose sur les recommandations du Conseil de stabilité financière (CSF) et a été introduit dans plusieurs juridictions (par ex. États-Unis, Royaume-Uni, Union européenne) sous des formes différentes. Le Conseil fédéral a dû recourir au droit de nécessité, car le PLB n’est pas inscrit dans la législation suisse. Sur la base de la décision de principe prise par le Conseil fédéral le 11 mars 2022, le Conseil fédéral a ouvert, le 25 mai 2023, la procédure de consultation relative à la mise en place d’un PLB destiné à renforcer la stabilité du secteur financier.
Les deux crédits d'engagement dont il est question n'ont aucune incidence immédiate sur les finances de la Confédération. Seules les pertes prévisibles les grèveront. La Confédération doit par ailleurs constituer une provision dès que la probabilité de pertes devient suffisamment élevée et qu'il est possible de l'estimer.
Confronté à une crise de confiance au début du mois de mars, Credit Suisse n’était plus en mesure de rétablir la confiance des marchés et de ses clients ni d’éviter la faillite ou un assainissement par ses propres moyens. Cette situation risquait d’avoir des répercussions imprévisibles sur l’économie suisse. L’acquisition de Credit Suisse par UBS a permis d’éviter ces graves perturbations. Il s’agissait de la meilleure solution pour la stabilité financière et pour l’économie suisse. Pour que cette acquisition puisse avoir lieu, la Confédération s’est déclarée prête à couvrir les pertes éventuelles engendrées par la liquidation de certains actifs, à concurrence de 9 milliards de francs, à condition qu’UBS absorbe la première partie des pertes, à hauteur de 5 milliards de francs au minimum. Le contrat de garantie réglait les modalités de cette garantie. L’analyse approfondie des actifs repris lors de l’acquisition de Credit Suisse a pris du temps. UBS est finalement arrivée à la conclusion que la garantie n’était plus nécessaire.
Depuis l’acquisition effective de Credit Suisse le 12 juin 2023, UBS peut mieux évaluer l’ampleur réelle des risques de pertes liés aux actifs de Credit Suisse définis dans le contrat de garantie. En résiliant le contrat, UBS renonce à la garantie de la Confédération contre les pertes liées à ces actifs. La Confédération a ainsi atteint l’objectif qu’elle s’était fixé, à savoir permettre l’acquisition de Credit Suisse et, ce faisant, stabiliser la place financière sans que l’État ne soit mis à contribution.
La résiliation du contrat de garantie est définitive. UBS renonce ainsi volontairement à la garantie de la Confédération contre les pertes. La base légale nécessaire à cet effet (art. 14a de l’ordonnance de nécessité du Conseil fédéral du 16 mars 2023) est valable jusqu’au 16 septembre 2023. Sans base légale et sans crédit d’engagement approuvé, la Confédération ne peut pas accorder de nouvelle garantie contre les pertes.
Dans le cadre du contrat de garantie, la Confédération a fait appel à des prestataires de conseil externes spécialisés afin de limiter autant que possible les risques pour la Confédération et les contribuables. Les coûts liés à ces prestations sont plus que largement couverts par les émoluments perçus à la conclusion des contrats (set-up fee), qui se montaient à 40 millions de francs.
En tout, 40 millions de francs ont été perçus sous forme d’émoluments versés à la conclusion des contrats. La première tranche d’émoluments de 20 millions de francs a été payée fin juin 2023. La seconde tranche arrivera à échéance à la fin du mois de septembre 2023.
Prêts d’aide sous forme de liquidités assortis d’une garantie du risque de défaillance
À la fin du mois de mai 2023, Credit Suisse a remboursé à la BNS la totalité des montants qui lui avaient été octroyés au titre dues prêts d’aide sous forme de liquidités assortis d’une garantie du risque de défaillance (public liquidity backstop ; (PLB soit à titre d’aide sous forme de liquidités assortie d’une garantie du risque de défaillance). Cette opération a logiquement entraîné la résiliation du contrat de prêt relatif au PLB conclu entre la BNS et Credit Suisse et du contrat de garantie conclu entre la Confédération et la BNS.
Le contrat conclu entre la BNS et Credit Suisse a été résilié d’un commun accord. La dissolution des contrats de prêts sous forme de liquidités assortis d’une garantie du risque de défaillance de 100 milliards de francs maximum (public liquidity backstop) met également fin à la garantie octroyée par la Confédération. Celle-ci n’a dû effectuer aucun paiement au titre de cette garantie et n’a pas non plus subi de pertes. Au total, la garantie du risque de défaillance couvrant le prêt de la BNS à Credit Suisse a rapporté, jusqu’à la résiliation du contrat de prêt, 160,6 millions de francs à la Confédération.
Le mécanisme public de garantie des liquidités (public liquidity backstops; PLB) prend définitivement fin. Credit Suisse (et UBS en tant que repreneuse) renonce ainsi volontairement aux prêts d’aide sous forme de liquidités assortis d’une garantie du risque de défaillance accordée par la Confédération. Le crédit d’engagement de la Confédération nécessaire pour la garantie devient donc lui aussi caduc. Sans crédit d’engagement, il est impossible de conclure, le cas échéant, un nouveau contrat de garantie.
En partie. Ce projet vise à transposer dans le droit ordinaire les bases nécessaires à la mise en place d’un mécanisme public de garantie des liquidités (public liquidity backstops; PLB), que le Conseil fédéral a introduites en mars 2023 par voie d’ordonnance, ainsi que d’autres mesures prises à l’époque pour soutenir la reprise de Credit Suisse par UBS. La résiliation du contrat n’a aucun effet sur la partie du projet relative au droit ordinaire, c’est-à-dire la mise en place d’un PLB. Néanmoins, concernant les mesures contenues dans l’ordonnance de nécessité, seuls les éléments encore pertinents devront être transposés dans le droit ordinaire.
La réglementation en vigueur a permis de renforcer la base de fonds propres et les liquidités des banques d’importance systémique. Pour ce qui est de la fourniture d’une aide étatique sous forme de liquidités (public liquidity backstop), un instrument qui a démontré son efficacité à l’échelle internationale, le Conseil fédéral en a défini les grandes lignes, et le projet de loi correspondant est en cours de préparation. Toutefois, eu égard aux fortes turbulences qui secouent les marchés et Credit Suisse, le Conseil fédéral a maintenant introduit cet instrument en recourant au droit de nécessité prévu aux art. 184 et 185 de la Constitution afin de garantir la stabilité de l’économie suisse et du système financier global.
Les actes législatifs que le Conseil fédéral édicte sur la base des art. 184, al. 3, et 185, al. 3, de la Constitution doivent toujours être limités dans le temps. Toute ordonnance de nécessité deviendrait caduque dans les six mois qui suivent son entrée en vigueur si aucun message n'était soumis au Parlement dans ce délai (art. 7d de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration). Quoique fondées sur une ordonnance de nécessité, des mesures concrètes conserveraient leur validité pour des raisons de sécurité juridique.
En l'espèce, il existe un intérêt extraordinaire à garder le secret, notamment en raison des secrets d'affaires et des négociations en cours. Il importe que les autorités reçoivent toutes les informations pertinentes des banques d'importance systémique. L'application de la LTrans entraverait ce processus, car les établissements concernés auraient à craindre que les autorités doivent autoriser l'accès aux informations et documents mis à disposition. Il pourrait alors arriver que les informations pertinentes ne soient pas fournies ou ne soient fournies qu'en partie ou avec beaucoup de retard.
Les autorités sont néanmoins tenues d'informer le public des principaux résultats, indicateurs et conditions-cadres. Aussi renvoient-elles, entre autres, aux informations que le Conseil fédéral a communiquées lors de la conférence de presse du 19 mars 2023, au commentaire de l'ordonnance et aux renseignements disponibles sur le site Internet du DFF, qui sont constamment mis à jour.
Le 19 mars 2023, le Conseil fédéral disposait de plusieurs solutions pour résoudre les problèmes aigus de Credit Suisse: l'acquisition de la banque par une autre, l'étatisation ou un assainissement fondé sur la réglementation too big to fail (TBTF). Après les avoir soigneusement évaluées, il a estimé que l'acquisition de Credit Suisse par UBS était la meilleure solution pour garantir la stabilité financière et protéger l'économie suisse.
Les autres solutions envisagées étaient les suivantes:
L'acquisition de Credit Suisse par l'État (étatisation temporaire, temporary public ownership): pour des motifs d'ordre institutionnel et juridique ainsi que des considérations relatives aux risques, l'étatisation temporaire de l'ensemble du groupe Credit Suisse n'a pas été privilégiée lors des travaux préparatoires. Cette solution ne figurait pas non plus en tête des priorités en raison de la possibilité réelle d'une acquisition par un établissement privé. En reprenant Credit Suisse, la Confédération aurait dû assumer non seulement tous les risques encourus par la banque, mais également la direction de cette dernière.
L'assainissement de la banque conformément à la réglementation TBTF, qui prévoit un bail-in afin d'absorber les pertes liées aux travaux de restructuration subséquents: les jours précédant le week-end des 18 et 19 mars, la confiance dans Credit Suisse s'était tellement érodée qu'une nouvelle augmentation du capital ou un assainissement n'aurait certainement pas suffi à la restaurer.
La faillite et le déploiement du plan d'urgence: opérées dans le but de maintenir les fonctions d'importance systémique en Suisse, la déclaration de faillite du groupe financier et le déploiement du plan d'urgence suisse auraient très probablement déstabilisé les marchés dans la situation qui prévalait au moment de la décision. En outre, il n'était pas certain que la partie de la banque active sur le marché suisse puisse regagner durablement la confiance des marchés.
Une telle séparation signifie que l'on accepte la faillite de tout le groupe bancaire et que l'on garantit seulement le maintien des fonctions de la banque qui sont importantes pour le système financier suisse.
Le Conseil fédéral et les autorités de surveillance ont estimé que cette solution était beaucoup trop risquée compte tenu des tensions qui règnent à l'heure actuelle sur les marchés financiers à l'échelle globale.
Ils justifient le rejet de cette solution comme suit:
Dans une situation aussi fragile que celle que l'on connaît à l'heure actuelle, cette séparation des activités aurait pu déclencher une crise financière internationale, avec des répercussions énormes sur la place économique et financière de la Suisse.
En outre, la partie de la banque active sur le marché suisse souffrait d'un tel manque de confiance de la part de ses clients que le déploiement du plan d'urgence lui aurait aussi fait courir des risques considérables.
Des dispositions importantes de la réglementation TBTF ont toutefois démontré leur très grande efficacité. En effet, si Credit Suisse a pu surmonter certaines difficultés, ce n'est que grâce aux exigences accrues en matière de liquidités et de fonds propres. L'établissement en est malheureusement arriver à un point où il n'était plus possible de restaurer la confiance.
Les mesures too big to fail (exigences accrues en matière de fonds propres et de liquidités, meilleure capacité d’assainissement et de liquidation) permettent de réduire la probabilité d’une intervention de l’État. La stabilité de tout le secteur financier suisse dépend aussi de l’efficacité de ces mesures. En raison de sorties de fonds aussi importantes que subites, Credit Suisse a rapidement perdu la confiance de ses investisseurs malgré des fonds propres suffisants et des liquidités élevées pendant longtemps, risquant ainsi la faillite. L’introduction dans la législation suisse d’une aide garantie par l’État sous forme de liquidités est en cours de préparation. Cette aide n’étant pas encore en vigueur, il a fallu recourir au droit de nécessité pour garantir la stabilité de l’économie et du système financier suisses.
Soumise à un examen régulier, la réglementation existante est adaptée aux nouvelles réalités lorsque cela est nécessaire. La mise en place d’une aide de l’État sous forme de liquidités (public liquidity backstop) est en cours. En outre, les banques d’importance systémique sont tenues, depuis le 1er juillet 2022, de remplir des exigences accrues en matière de liquidités d’ici à la fin de 2023.
Fin mars 2023, le Conseil fédéral a décidé de faire le point sur la reprise du Credit Suisse par l'UBS et d'évaluer le dispositif réglementaire "too big to fail". Le Conseil fédéral s'appuie pour cela sur l'art. 52 de la loi sur les banques, qui l'oblige à établir des rapports réguliers sur les banques d'importance systémique. Le prochain rapport correspondant doit être disponible d'ici début avril 2024. Dans le cadre de l'élaboration de ce rapport, le Département fédéral des finances a mis en place un groupe de travail dirigé par Jean Studer, ancien président du Conseil de banque de la Banque nationale suisse. Voir:
Credit Suisse n’a pas eu le droit de verser de dividendes pendant toute la période où il a bénéficié de l’aide de l’État. Se fondant en outre sur l’art. 10a de la loi sur les banques, le Conseil fédéral a ordonné des mesures en matière de rémunérations.
Oui. Une base légale claire a été créée à l’intention de l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) afin qu’une partie des fonds propres réglementaires de Credit Suisse puissent être amortis (il est donc prévu que les créanciers privés participent aux risques à hauteur de 16 milliards de francs2). Cette nouvelle réglementation garantit que des mesures seront prises non seulement par l’État, mais également par le secteur privé.
2 Correction du 20 mars 2023: ancienne version «quelque 17 milliards de francs», nouvelle version «16 milliards de francs»
Oui, les dépôts d’un montant maximal de 100 000 francs sont sûrs, même s’il devait y avoir une faillite. L’acquisition de Credit Suisse par UBS et la garantie de l’État sous forme de liquidités vont rétablir la confiance dans la stabilité de la banque.
Pour l’heure, rien n’indique une telle évolution en Suisse. Toutefois, notre pays dispose des réglementations et instruments nécessaires pour faire face à ce genre de situation.
Les rémunérations variables que Credit Suisse doit encore verser aux membres de ses trois échelons de conduite les plus élevés sont soit supprimées (executive board) soit réduites de 50 % (1er échelon de conduite subordonné à l’executive board) ou de 25 % (2e échelon de conduite subordonné à l’executive board). Ces mesures permettent de prendre dûment en considération la responsabilité des cadres du plus haut niveau dans la situation actuelle de Credit Suisse. L’établissement est en outre tenu d’examiner les possibilités d’exiger la restitution des rémunérations variables qu’il a déjà été versées. Il devra ensuite rendre compte de ces examens à l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA). Les rémunérations variables prévues pour 2023 feront aussi l’objet d’une suppression ou d’une réduction proportionnelle au montant qu’elles auront atteint au moment de l’acquisition effective de Credit Suisse par UBS. Ces mesures s’appliqueront à quelque 1000 collaborateurs, qu’elles priveront d’un montant total d’environ 50 à 60 millions de francs.
La garantie de la Confédération n’avait pas pour but de remédier aux difficultés d’UBS; elle a été accordée à titre préventif pour résoudre les problèmes liés à Credit Suisse. Si UBS n’est plus en mesure de proposer un système de rémunération compétitif, la stabilité de ses opérations, puis l’ensemble de ses activités risquent d’être compromises. La garantie sert à écarter ce danger.
Néanmoins, UBS est tenue de créer une unité organisationnelle distincte responsable de la liquidation du portefeuille. Elle doit en outre appliquer au sein de cette unité un système de rémunération incitatif à l'intention des collaborateurs chargés de la réalisation des actifs. Ceux-ci doivent gérer les actifs en question de manière à réduire les pertes, tout en maximisant les recettes.
Risque encouru, recettes encaissées par la Confédération et garantie contre les pertes
État définitif au 11 août 2023
Prime de mise à disposition de 0,25 % par an perçue sur le prêt sous forme de liquidités de 100 milliards de francs garanti par la Confédération (public liquidity backstop, PLB)
Prime due (cumulée depuis le 19 mars 2023):
100,7 millions de francs
(versés seulement à l’échéance de la convention de crédit)
Prime de risque de 1,5 % par an perçue sur les prêts sous forme de liquidités effectivement versés (public liquidity backstop, PLB)
Prime payée (cumulée depuis le 20 mars 2023):
60,6 millions de francs
PLB: Credit Suisse verse non seulement une prime de mise à disposition et une prime de risque à la Confédération, mais aussi un intérêt et une prime de risque à la Banque nationale suisse (BNS).
Les autres aides sous forme de liquidités que la BNS a accordées (et qui ne bénéficient pas d’une garantie de la Confédération) n’apparaissent pas ici.
Contrat de garantie contre les pertes conclu avec UBS: prime de garantie
État le 11 août 2023
Montant perçu à la conclusion du contrat (initial set-up fee):
20 millions de francs (fin septembre: deuxième tranche de 20 millions)
Émolument annuel (annual maintenance fee) de 0,4 % prélevé sur les 9 milliards, soit 36 millions par an (à partir d’octobre 2023):
0 franc
Prime de risque annuelle (annual drawn portion fee) variant entre 0 et 4 % en fonction des pertes déjà réalisées et des pertes encore attendues, et perçue sur les 9 milliards:
0 franc
