Le Conseil fédéral est favorable à l'acquisition prévue de Credit Suisse par UBS. Afin de renforcer la stabilité des marchés financiers jusqu’à l’exécution de l’acquisition, la Confédération accorde une garantie à la Banque nationale suisse (BNS) en vue de l’octroi à Credit Suisse d’une aide supplémentaire sous forme de liquidités. Cette aide vise à assurer la liquidité de Credit Suisse et, partant, la réalisation de l’acquisition. Le but de la mesure est de préserver la stabilité financière et de protéger l’économie suisse.
Soutenue par des aides sous forme de liquidités bénéficiant d'une garantie de l'État, l'acquisition de Credit Suisse par UBS renforce la confiance dans le système financier, assure la stabilité du système financier international et prévient de graves conséquences pour l'économie suisse. Cette solution est la moins onéreuse pour l'État et les contribuables. Toutes les autorités de surveillance étrangères concernées estiment que les mesures prises par les autorités suisses sont judicieuses, car elles permettent également de rassurer les marchés financiers internationaux.
La faillite d'une banque d'importance systémique telle que Credit Suisse serait désastreuse pour la Suisse. Les banques en général et en particulier celles qui ont une grande incidence sur le système financier jouent un rôle clé dans le fonctionnement d'une économie, car les entreprises et les ménages dépendent d'elles pour leurs activités économiques. La défaillance d'une banque d'importance systémique aurait des conséquences encore plus graves que la perte de revenus fiscaux ou d'emplois. En effet, elle empêcherait des centaines de milliers de clients dans tout le pays, dont de nombreuses PME, d'accéder à une grande partie de leurs dépôts. Du jour au lendemain, ces personnes se retrouveraient ainsi dans l'incapacité d'honorer leurs engagements. Par conséquent, l'activité économique des PME et des ménages serait nettement compromise à l'échelle nationale, et l'économie du pays menacerait de s'effondrer.
La défaillance d'une banque d'importance systémique, qui plus est active sur le plan international, représente un risque élevé de contagion. Le fait que les clients de la banque en question ne sont plus en mesure de disposer de leurs avoirs déclencherait une crise de confiance tant en Suisse que dans le reste du monde et affecterait les autres banques du pays, pourtant considérées comme saines. La défaillance incontrôlée d'une banque d'importance systémique pourrait alors causer une crise financière internationale.
Oui. Credit Suisse s'acquittera tous les ans d'une prime de 0,25 % sur le montant de 100 milliards de francs que la Confédération met à disposition à titre de garantie contre le risque de défaillance. Cette garantie porte sur les prêts supplémentaires sous forme de liquidités que la BNS octroiera à l'établissement. En plus de la prime de mise à disposition, Credit Suisse devra payer une prime de risque de 1,5 % sur les aides qu'il aura effectivement perçues.
Même si Credit Suisse n'a pas encore eu recours aux prêts sous forme de liquidités de la BNS, la prime de mise à disposition est due à compter du 20 mars 2023. Celle-ci ne sera toutefois versée qu'après la dissolution de la convention de crédit conclue avec la BNS.
Les recettes de la Confédération s'élèveront à 250 millions de francs par an (0,25 % de 100 milliards de francs). Si l'échéance de la convention de crédit est inférieure à une année, seule la part correspondant à la période concernée sera due.
Cette décision n'a pas de conséquence sur l'acquisition de Credit Suisse décidée le 19 mars. En raison de l'urgence de la situation, la Délégation des finances des Chambres fédérales avait déjà approuvé les crédits le 19 mars 2023, agissant en cela au nom et pour le compte du Parlement. Sa décision est contraignante.
Les ressources financières sont déjà engagées dans leur intégralité, car la garantie du risque de défaillance que la Confédération accorde à la Banque nationale suisse (BNS) et la garantie contre les pertes qu'elle accorde à UBS font partie intégrante de la convention concernant l'acquisition de Credit Suisse par UBS. La Confédération et la BNS ont déjà conclu le contrat portant sur la garantie du risque de défaillance. La garantie octroyée à UBS fait l'objet de négociations; mais elle entre également dans la solution globale.
Même si le vote du Conseil national n'a pas d'influence sur les garanties, le Département fédéral des finances prend le signal politique au sérieux. La Confédération en tiendra compte dans le cadre des négociations avec UBS, tout en veillant à ne pas compromettre l'acquisition de Credit Suisse par UBS.
Le Conseil fédéral prend note de ce signal en vue des travaux à venir. Parallèlement à l'approbation du message, il a commandé un examen approfondi des événements qui ont conduit à l'acquisition de Credit Suisse par UBS et aux mesures de l'État. Il a aussi demandé une analyse détaillée de la réglementation too big to fail. Cette analyse reposera sur des expertises externes et répondra le mieux possible aux questions posées au Conseil fédéral par la voie de postulats. Les conclusions de ces analyses seront présentées au Parlement dans un délai d'un an, dans le prochain rapport du Conseil fédéral sur les banques d'importance systémique visé à l'art. 52 de la loi sur les banques.
Il n'est pas correct de dire que l'approbation du Parlement est requise parce que la loi exige de soumettre les crédits à l'approbation ultérieure de l'Assemblée fédérale. La loi fédérale sur la sauvegarde de la démocratie, de l'État de droit et de la capacité d'action dans les situations extraordinaires n'est pas applicable en tant que telle. En effet, il s'agit d'un acte modificateur qui inclut notamment une modification de la loi sur les finances (LFC). Il va de soi que le Département fédéral des finances (DFF) et le Conseil fédéral s'appuient sur le droit en vigueur, dont le nouvel art. 34 LFC. Il s'agit de distinguer entre l'acte formel, selon lequel un crédit doit être soumis à l'approbation ultérieure du Parlement et qui comprend une notion de nécessité, et les conséquences d'une non-approbation ultérieure. La décision négative du Parlement dont il est question n'a pas d'effet sur le plan juridique. Le secrétariat de la Commission des finances est arrivé à la même conclusion lorsqu'il a fait part de son analyse à ce sujet. En raison de l'urgence de la situation, la DélFin avait déjà approuvé les crédits le 19 mars 2023, agissant en cela au nom et pour le compte du Parlement. Sa décision est contraignante. Les ressources financières sont déjà engagées dans leur intégralité, car la garantie du risque de défaillance que la Confédération accorde à la Banque nationale suisse (BNS) et la garantie contre les pertes qu'elle accorde à UBS font partie intégrante de la convention concernant l'acquisition de Credit Suisse par UBS. La Confédération et la BNS ont déjà conclu le contrat portant sur la garantie du risque de défaillance. La garantie octroyée à UBS fait l'objet de négociations, mais elle entre également dans la solution globale. Même si la décision du Parlement n'a pas d'influence sur les garanties, le DFF prend le signal politique au sérieux. La Confédération en tiendra compte dans le cadre des négociations avec UBS, tout en veillant à ne pas compromettre l'acquisition de Credit Suisse par UBS.
Le résultat trimestriel réjouissant de Credit Suisse est une conséquence directe des mesures prises par les autorités le 19 mars 2023 en vue de stabiliser le système financier. En effet, l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers a ordonné à Credit Suisse d'amortir entièrement ses fonds propres de base supplémentaires (additional tier 1 capital AT 1), ce qui lui a permis de réduire sa dette de plusieurs milliards. Cette opération est inscrite à titre de gain extraordinaire au compte de résultat du premier trimestre. La mesure en question a été nécessaire pour permettre à UBS de racheter Credit Suisse, et, partant, garantir la stabilité du système financier et éviter une faillite pouvant avoir des conséquences incommensurables.
Si l'on ne tient pas compte de cet effet unique au premier trimestre 2023, Credit Suisse continue d'afficher une perte sur ses affaires courantes.
Cette opération a deux effets positifs pour les collectivités publiques:
Impôts: en raison de la réduction comptable des pertes, moins de pertes des exercices précédents pourront être compensées par les bénéfices nets que la banque fusionnée réalisera ces prochaines années. Les collectivités publiques pourraient donc voir leurs recettes fiscales augmenter.
Garantie contre le risque de défaillance: si les pertes sont moindres, la probabilité que la BNS doive recourir aux garanties que lui a accordées l'État diminue également, ce qui est favorable aux contribuables.
100 milliards de francs: Un prêt d'aide supplémentaire sous forme de liquidités de 100 milliards de francs que la BNS accorde à Credit Suisse et à UBS. Ce montant est assorti d’un privilège des créances, mais ne bénéficie d'aucune garantie de l'État (emergency liquidity assistance plus, ELA+).
100 milliards de francs: ce montant constitue une aide sous forme de liquidités accordée par la BNS. Assorti d'un privilège des créances en faveur de la BNS et soumis à des conditions strictes, il bénéficie d'une garantie de l'État (public liquidity backstop). Le privilège des créances et les conditions strictes permettent de réduire considérablement les risques encourus par la Confédération.
9 milliards de francs au maximum: ce montant représente une garantie que l'État accorde à UBS pour la couverture des éventuelles pertes liées à la vente d'actifs de Credit Suisse dont la valeur est difficile à estimer. La première partie de ces pertes (5 milliards de francs) sera dans tous les cas à la charge d'UBS.
En plus du train de mesures adopté le 19 mars 2023:
50 milliards de francs: ce montant est prévu aux fins du financement d'une aide extraordinaire de la BNS sous forme de liquidités. Il fait partie du dispositif d'aide existant de la BNS auquel les banques peuvent recourir contre la fourniture de sûretés (emergency liquidity assistance, ELA), conformément aux directives générales sur les instruments de politique monétaire. Selon le communiqué qu'il a publié le 16 mars 2023, Credit Suisse pourrait emprunter jusqu'à 50 milliards de francs dans ce cadre.
Bien qu'une banque ait elle-même des liquidités et qu'elle bénéficie en plus d'une aide extraordinaire de la BNS sous forme de liquidités, certains événements peuvent lui faire perdre subitement la confiance des acteurs du marché et, par conséquent, lui causer des problèmes de liquidités. Ce genre de situation peut se produire même si la banque remplit les exigences réglementaires en matière de fonds propres. Même si une autre solution (par ex. l'étatisation) avait été retenue, les aides sous forme de liquidités auraient été nécessaires.
En cas de faillite, les prêts accordés par la BNS sont attribués à la deuxième classe et donc remboursés à partir de la masse en faillite immédiatement après que les créances rangées dans la première classe (salaires des employés et cotisations aux assurances sociales notamment) ont été honorées. À l'intérieur de la deuxième classe, ces prêts prendront rang après les engagements privilégiés (par ex. cotisations aux assurances sociales, dépôts privilégiés), mais avant les autres créances de la troisième classe. La banque qui contracte un prêt auprès de la BNS doit en outre payer une prime de mise à disposition et une prime de risque.
Le Conseil fédéral a pris des mesures pour que la Confédération encoure le moins de risques possible. Ainsi, la BNS accordera le privilège des créances aux prêts de liquidités garantis par la Confédération. Les risques résiduels devront être compensés. Ainsi, Credit Suisse devra verser deux primes de risque, une à la Confédération et une à la BNS, ainsi qu'une prime de mise à disposition à la Confédération pour la garantie contre le risque de défaillance et un intérêt à la BNS. Associé au privilège des créances, le versement de ces primes réduira nettement le risque de défaillance encouru par la Confédération.
Faisant partie d’un dispositif standard de gestion de crise, le mécanisme public de garantie des liquidités (public liquidity backstop, PLB) peut être l’élément qui déterminera la poursuite des activités d’une banque d’importance systémique. Il repose sur les recommandations du Conseil de stabilité financière (CSF) et a été introduit dans plusieurs juridictions (par ex. États-Unis, Royaume-Uni, Union européenne) sous des formes différentes. Le Conseil fédéral a dû recourir au droit de nécessité, car le PLB n’est pas inscrit dans la législation suisse. Conformément au mandat que le Conseil fédéral lui a donné le 11 mars 2022, le Département fédéral des finances (DFF) a jusqu’au second semestre de 2023 pour élaborer un avant-projet portant sur la mise en place d’un PLB destiné à renforcer la stabilité du secteur financier.
Les deux crédits d'engagement dont il est question n'ont aucune incidence immédiate sur les finances de la Confédération. Seules les pertes prévisibles les grèveront. La Confédération doit par ailleurs constituer une provision dès que la probabilité de pertes devient suffisamment élevée et qu'il est possible de l'estimer.
Dans le cadre de l'acquisition, UBS reprend non seulement les actifs de Credit Suisse qui ont de la valeur, mais aussi un portefeuille d'actifs dont la valeur est difficile à évaluer (dans le court délai imparti) et qui n'auront pas leur place dans les activités principales de la banque à l'avenir. Afin d'éviter que ce portefeuille n'entrave l'acquisition de Credit Suisse par UBS, la Confédération et UBS se répartiront les éventuelles pertes qui résulteront de sa vente. UBS supportera dans tous les cas la première partie (5 milliards de francs) des pertes en question. La Confédération prendra à sa charge la partie suivante, à hauteur de 9 milliards de francs au maximum. Ce point est réglé à l'art. 14a de l'ordonnance de nécessité. Rien n'a encore été décidé pour le cas où les pertes dépasseraient 14 milliards de francs. Les parties ont uniquement prévu d'approfondir, puis de régler la question. Les négociations à ce propos portent certes sur les pertes éventuelles, mais aussi sur les gains que les actifs à définir par contrat pourraient générer. En l'espèce, il est prévu que la Confédération ne supporte pas seulement les risques, mais qu'elle bénéficie également des chances qui se présenteront. Quoi qu'il en soit, elle s'est pour l'heure uniquement engagée à accorder une garantie d'un montant de 9 milliards. Si d'autres garanties devaient être nécessaires, le Parlement devrait donner son aval.
La réglementation en vigueur a permis de renforcer la base de fonds propres et les liquidités des banques d’importance systémique. Pour ce qui est de la fourniture d’une aide étatique sous forme de liquidités (public liquidity backstop), un instrument qui a démontré son efficacité à l’échelle internationale, le Conseil fédéral en a défini les grandes lignes, et le projet de loi correspondant est en cours de préparation. Toutefois, eu égard aux fortes turbulences qui secouent les marchés et Credit Suisse, le Conseil fédéral a maintenant introduit cet instrument en recourant au droit de nécessité prévu aux art. 184 et 185 de la Constitution afin de garantir la stabilité de l’économie suisse et du système financier global.
Les actes législatifs que le Conseil fédéral édicte sur la base des art. 184, al. 3, et 185, al. 3, de la Constitution doivent toujours être limités dans le temps. Toute ordonnance de nécessité deviendrait caduque dans les six mois qui suivent son entrée en vigueur si aucun message n'était soumis au Parlement dans ce délai (art. 7d de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration). Quoique fondées sur une ordonnance de nécessité, des mesures concrètes conserveraient leur validité pour des raisons de sécurité juridique.
En l'espèce, il existe un intérêt extraordinaire à garder le secret, notamment en raison des secrets d'affaires et des négociations en cours. Il importe que les autorités reçoivent toutes les informations pertinentes des banques d'importance systémique. L'application de la LTrans entraverait ce processus, car les établissements concernés auraient à craindre que les autorités doivent autoriser l'accès aux informations et documents mis à disposition. Il pourrait alors arriver que les informations pertinentes ne soient pas fournies ou ne soient fournies qu'en partie ou avec beaucoup de retard.
Les autorités sont néanmoins tenues d'informer le public des principaux résultats, indicateurs et conditions-cadres. Aussi renvoient-elles, entre autres, aux informations que le Conseil fédéral a communiquées lors de la conférence de presse du 19 mars 2023, au commentaire de l'ordonnance et aux renseignements disponibles sur le site Internet du DFF, qui sont constamment mis à jour.
Le 19 mars 2023, le Conseil fédéral disposait de plusieurs solutions pour résoudre les problèmes aigus de Credit Suisse: l'acquisition de la banque par une autre, l'étatisation ou un assainissement fondé sur la réglementation too big to fail (TBTF). Après les avoir soigneusement évaluées, il a estimé que l'acquisition de Credit Suisse par UBS était la meilleure solution pour garantir la stabilité financière et protéger l'économie suisse.
Les autres solutions envisagées étaient les suivantes:
L'acquisition de Credit Suisse par l'État (étatisation temporaire, temporary public ownership): pour des motifs d'ordre institutionnel et juridique ainsi que des considérations relatives aux risques, l'étatisation temporaire de l'ensemble du groupe Credit Suisse n'a pas été privilégiée lors des travaux préparatoires. Cette solution ne figurait pas non plus en tête des priorités en raison de la possibilité réelle d'une acquisition par un établissement privé. En reprenant Credit Suisse, la Confédération aurait dû assumer non seulement tous les risques encourus par la banque, mais également la direction de cette dernière.
L'assainissement de la banque conformément à la réglementation TBTF, qui prévoit un bail-in afin d'absorber les pertes liées aux travaux de restructuration subséquents: les jours précédant le week-end des 18 et 19 mars, la confiance dans Credit Suisse s'était tellement érodée qu'une nouvelle augmentation du capital ou un assainissement n'aurait certainement pas suffi à la restaurer.
La faillite et le déploiement du plan d'urgence: opérées dans le but de maintenir les fonctions d'importance systémique en Suisse, la déclaration de faillite du groupe financier et le déploiement du plan d'urgence suisse auraient très probablement déstabilisé les marchés dans la situation qui prévalait au moment de la décision. En outre, il n'était pas certain que la partie de la banque active sur le marché suisse puisse regagner durablement la confiance des marchés.
Une telle séparation signifie que l'on accepte la faillite de tout le groupe bancaire et que l'on garantit seulement le maintien des fonctions de la banque qui sont importantes pour le système financier suisse.
Le Conseil fédéral et les autorités de surveillance ont estimé que cette solution était beaucoup trop risquée compte tenu des tensions qui règnent à l'heure actuelle sur les marchés financiers à l'échelle globale.
Ils justifient le rejet de cette solution comme suit:
Dans une situation aussi fragile que celle que l'on connaît à l'heure actuelle, cette séparation des activités aurait pu déclencher une crise financière internationale, avec des répercussions énormes sur la place économique et financière de la Suisse.
En outre, la partie de la banque active sur le marché suisse souffrait d'un tel manque de confiance de la part de ses clients que le déploiement du plan d'urgence lui aurait aussi fait courir des risques considérables.
Des dispositions importantes de la réglementation TBTF ont toutefois démontré leur très grande efficacité. En effet, si Credit Suisse a pu surmonter certaines difficultés, ce n'est que grâce aux exigences accrues en matière de liquidités et de fonds propres. L'établissement en est malheureusement arriver à un point où il n'était plus possible de restaurer la confiance.
Les mesures too big to fail (exigences accrues en matière de fonds propres et de liquidités, meilleure capacité d’assainissement et de liquidation) permettent de réduire la probabilité d’une intervention de l’État. La stabilité de tout le secteur financier suisse dépend aussi de l’efficacité de ces mesures. En raison de sorties de fonds aussi importantes que subites, Credit Suisse a rapidement perdu la confiance de ses investisseurs malgré des fonds propres suffisants et des liquidités élevées pendant longtemps, risquant ainsi la faillite. L’introduction dans la législation suisse d’une aide garantie par l’État sous forme de liquidités est en cours de préparation. Cette aide n’étant pas encore en vigueur, il a fallu recourir au droit de nécessité pour garantir la stabilité de l’économie et du système financier suisses.
Soumise à un examen régulier, la réglementation existante est adaptée aux nouvelles réalités lorsque cela est nécessaire. La mise en place d’une aide de l’État sous forme de liquidités (public liquidity backstop) est en cours. En outre, les banques d’importance systémique sont tenues, depuis le 1er juillet 2022, de remplir des exigences accrues en matière de liquidités d’ici à la fin de 2023.
Fin mars 2023, le Conseil fédéral a décidé de faire le point sur la reprise du Credit Suisse par l'UBS et d'évaluer le dispositif réglementaire "too big to fail". Le Conseil fédéral s'appuie pour cela sur l'article 52 de la loi sur les banques, qui l'oblige à établir des rapports réguliers sur les banques d'importance systémique. Le prochain rapport correspondant doit être disponible d'ici début avril 2024. Dans le cadre de l'élaboration de ce rapport, le Département fédéral des finances a mis en place un groupe de travail dirigé par Jean Studer, ancien président du Conseil de banque de la Banque nationale suisse. Voir:
Credit Suisse n’aura pas le droit de verser de dividendes pendant toute la période où il bénéficiera de l’aide de l’État. Se fondant en outre sur l’art. 10a de la loi sur les banques, le Conseil fédéral ordonne des mesures en matière de rémunérations. Le versement de rémunérations variables sera aussi totalement ou partiellement interdit.
Oui. Une base légale claire a été créée à l’intention de l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) afin qu’une partie des fonds propres réglementaires de Credit Suisse puissent être amortis (il est donc prévu que les créanciers privés participent aux risques à hauteur de 16 milliards de francs2). Cette nouvelle réglementation garantit que des mesures seront prises non seulement par l’État, mais également par le secteur privé.
2 Correction du 20 mars 2023: ancienne version «quelque 17 milliards de francs», nouvelle version «16 milliards de francs»
Oui, les dépôts d’un montant maximal de 100 000 francs sont sûrs, même s’il devait y avoir une faillite. L’acquisition de Credit Suisse par UBS et la garantie de l’État sous forme de liquidités vont rétablir la confiance dans la stabilité de la banque.
Pour l’heure, rien n’indique une telle évolution en Suisse. Toutefois, notre pays dispose des réglementations et instruments nécessaires pour faire face à ce genre de situation.
Les rémunérations variables que Credit Suisse doit encore verser aux membres de ses trois échelons de conduite les plus élevés sont soit supprimées (executive board) soit réduites de 50 % (1er échelon de conduite subordonné à l’executive board) ou de 25 % (2e échelon de conduite subordonné à l’executive board). Ces mesures permettent de prendre dûment en considération la responsabilité des cadres du plus haut niveau dans la situation actuelle de Credit Suisse. L’établissement est en outre tenu d’examiner les possibilités d’exiger la restitution des rémunérations variables qu’il a déjà été versées. Il devra ensuite rendre compte de ces examens à l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA). Les rémunérations variables prévues pour 2023 feront aussi l’objet d’une suppression ou d’une réduction proportionnelle au montant qu’elles auront atteint au moment de l’acquisition effective de Credit Suisse par UBS. Ces mesures s’appliqueront à quelque 1000 collaborateurs, qu’elles priveront d’un montant total d’environ 50 à 60 millions de francs.
UBS doit prévoir dans son système de rémunération, pour les personnes chargées de la réalisation des actifs de Credit Suisse qui entrent dans le champ d’application de la garantie fédérale, un critère les incitant à réaliser ces actifs de manière à ce que cette opération génère le plus grand bénéfice possible et que la garantie de l’État contre les pertes ne doive pas être utilisée.
La garantie de la Confédération n’avait pas pour but de remédier aux difficultés d’UBS; elle a été accordée à titre préventif pour résoudre les problèmes liés à Credit Suisse. Si UBS n’est plus en mesure de proposer un système de rémunération compétitif, la stabilité de ses opérations, puis l’ensemble de ses activités risquent d’être compromises. La garantie sert à écarter ce danger.
Prêts sous forme de liquidités: risque encouru et recettes encaissées par la Confédération
État au 31 mai 2023 (actualisé tous les mois)
Prime de mise à disposition de 0,25 % par an perçue sur le prêt sous forme de liquidités de 100 milliards de francs garanti par la Confédération (public liquidity backstop, PLB)
Prime due (cumulée depuis le 20 mars 2023):
50 millions de francs
(versés seulement à l'échéance de la convention de crédit)
Prime de risque de 1,5 % par an perçue sur les prêts sous forme de liquidités effectivement versés (public liquidity backstop, PLB)
Liquidités versées (à la date de référence):
0 milliards de francs
Prime payée à ce jour (cumulée depuis le 20 mars 2023):
60,6 millions de francs
PLB: Credit Suisse verse non seulement une prime de mise à disposition et une prime de risque à la Confédération, mais aussi un intérêt et une prime de risque à la Banque nationale suisse (BNS).
Les autres aides sous forme de liquidités que la BNS a accordées (et qui ne bénéficient pas d'une garantie de la Confédération) n'apparaissent pas ici.
