Le Conseil fédéral est favorable à une TVA simple (taux unique et peu d'exceptions)
Berne, 17.01.2008 - La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) doit être simplifiée, garantir une plus grande sécurité juridique et être mieux adaptée aux exigences des assujettis. Les avis exprimés dans le cadre de la consultation ouverte en février 2007 sont donc largement favorables à la direction suivie par le Conseil fédéral. Celui-ci a pris connaissance hier des résultats de cette consultation et a chargé le DFF d'élaborer un message sur la réforme de la TVA. Ce message doit porter notamment sur une TVA à taux unique (6,1 %) et supprimer un maximum d'exceptions actuelles, notamment celles des domaines de la santé et des affaires sociales. Cette réforme sera fondée sur une refonte de la loi sur la TVA comportant plus de 50 mesures. Elle n'apportera pas seulement des allégements en faveur des entreprises: elle permettra aussi de renforcer la place économique suisse et déploiera des effets favorables sur la croissance.
Le Conseil fédéral a ouvert une consultation sur l'avant-projet de réforme de la loi sur la TVA (LTVA) le 15 janvier 2007; cette consultation a duré six mois. L'avant-projet de réforme, qui comporte plusieurs modules, est principalement axé sur le module "Loi fiscale", qui propose une révision de la LTVA sur plus de 50 points. Le module "Taux unique" va plus loin, puisqu'il propose un taux fiscal unique de 6 pour cent et la suppression de plus de 20 des 25 exceptions actuelles (une sous-variante propose en outre le maintien de l'exception dans le domaine de la santé). Le module "Deux taux d'imposition" propose le maintien du taux normal de 7,6 pour cent et l'imposition des exceptions supprimées à un taux réduit de 3,4 pour cent.
La consultation a donné lieu à 530 prises de position (111 d'entre elles proviennent des personnes invitées à participer). Presque tous les participants à la consultation estiment qu'il est nécessaire de réviser la LTVA et préconisent une révision totale plutôt qu'une révision partielle. Ils considèrent généralement que les modifications contenues dans le projet de réforme constituent une bonne base pour simplifier le travail administratif des entreprises et pour augmenter la sécurité juridique.
La majorité des personnes consultées pensent que la réalisation du module "Loi fiscale" est à la fois importante, juste et prioritaire. En ce qui concerne les différentes dispositions, elles ont toutefois exprimé de nombreux souhaits de modification. En effet, des représentants importants de l'économie, le PRD et certains cantons demandent que les simplifications et les allégements pour les entreprises assujetties aillent encore plus loin. De nombreux représentants de l'économie et des milieux proches de l'économie préconisent clairement le module "Taux unique", qui seul apporterait une réelle simplification en matière de TVA. Par contre, la suppression des exceptions a été largement rejetée par les branches directement concernées par cette mesure (santé, affaires sociales, sport, culture et formation). Quant au module "Deux taux", il a rencontré très peu de soutien et sera par conséquent abandonné.
Se fondant sur les résultats de cette consultation, le Conseil fédéral a décidé, hier, de soumettre au Parlement un message comportant deux parties distinctes. Ce message devrait être prêt en été 2008.
Partie I: Révision de la loi sur plus de 50 points
La première partie, qui contient une révision totale de la LTVA, constitue le fondement de la réforme de la TVA: la nouvelle loi se caractérise par une systématique plus simple et par plus de 50 modifications. Parmi ces simplifications, on compte notamment l'unification du seuil d'assujettissement et la suppression de l'imposition des prestations à soi-même dans le secteur de la construction. D'autres exemples de simplification sont l'élargissement de la méthode des taux de la dette fiscale nette, qui facilitera le décompte de l'impôt, et l'assouplissement des prescriptions de forme auxquelles les justificatifs doivent répondre. Par ailleurs, la sécurité juridique sera renforcée, entre autres, par le caractère définitif des contrôles fiscaux, le droit à des renseignements contraignants de la part de l'Administration fédérale des contributions (AFC) et la réduction à 10 ans du délai de prescription. Le droit de l'assujetti à un contrôle et les possibilités supplémentaires de remise de l'impôt en Suisse expriment en outre la volonté de l'administration de mieux répondre aux besoins des assujettis. Il apparaît ainsi que la refonte de la loi sur la TVA contribuera à diminuer l'excès de formalisme souvent reproché aux autorités fiscales. Cependant, afin de répondre à certaines exigences et attentes des milieux concernés, il conviendra encore d'améliorer l'avant-projet de loi mis en consultation. Dans la première partie du message, les taux et les exceptions en vigueur actuellement sont maintenus.
Partie II: Taux unique de 6,1 pour cent et suppression d'exceptions
Dans la seconde partie du message, le Conseil fédéral va encore plus loin dans la simplification de la LTVA en proposant l'introduction d'un taux unique de 6,1 pour cent et la suppression d'un maximum d'exceptions actuelles.Comme cette simplification élimine des problèmes de délimitation aussi dispendieux que complexes (par exemple, un cours d'aérobic est assujetti à la TVA alors qu'un cours de ski ne l'est pas), elle déploie un maximum d'effet. Seules sont maintenues les exceptions pour lesquelles la charge de la perception n'est pas en rapport avec le produit de l'impôt (agriculture) ou pour lesquelles l'assiette de l'impôt n'est techniquement pas déterminable (prestations des banques et des assurances).
Cette mesure se fonde sur la décision du Conseil fédéral de supprimer les exceptions dans les domaines de la santé et des affaires sociales. La taxe occulte, qui est nuisible et entraîne des distorsions, est en effet spécialement élevée dans ces deux domaines, qui posent en outre de nombreux problèmes de délimitation. Par exemple entre les soins médicaux (exonérés) et l'assistance à domicile (assujettie) ou entre la préparation à l'accouchement (exonérée) et le conseil aux mères (assujetti). Quant aux expertises médicales, elles doivent être facturées tantôt avec la TVA, tantôt sans la TVA (suivant leur destination). Actuellement, plus de 2000 hôpitaux et autres cabinets médicaux sont déjà assujettis. D'autre part, les avantages de la suppression de ces exceptions sont plus importants que les désavantages. En fait, le principal inconvénient de cette mesure est le renchérissement unique d'environ 2,5 % dans le domaine des primes d'assurance-maladie. Cependant, l'augmentation de l'efficience entraînée par la suppression de la taxe occulte aura tendance à freiner l'augmentation de ces primes.
En ce qui concerne les institutions d'utilité publique, les sociétés sans but lucratif et les sociétés simples qui ne poursuivent pas un but lucratif et qui ne sont pas soumises à l'obligation de tenir une comptabilité en vertu du code des obligations, il est prévu d'élever la limite de l'assujettissement à 250 000 francs au moins. Malgré la suppression des exceptions dans le domaine du sport, le nombre des clubs assujettis devrait donc rester à peu près le même qu'aujourd'hui. Grâce à cette mesure, on évite de charger du fardeau administratif de la TVA les membres bénévoles de comités directeurs.
Conséquences financières pour les pouvoirs publics
Avec un manque à gagner de quelque 80 à 130 millions de francs pour la Confédération (sur des recettes fiscales de l'ordre, actuellement, de 19 milliards), on peut considérer que la première partie du message sera pratiquement sans incidence sur les recettes. Les finances des cantons et des communes ne seront pas concernées par ce manque à gagner.
La suppression d'une grande partie des exceptions et l'instauration d'un taux unique (seconde partie du message) seront également aménagées de sorte à ne pas avoir d'incidences sur les finances de la Confédération. Afin que la charge supplémentaire pesant sur les 40 pour cent des ménages aux revenus les plus faibles en raison de la suppression des exceptions puisse être compensée complètement, la part de la Confédération à la réduction individuelle des primes dans le domaine de l'assurance-maladie devrait être augmentée d'un montant correspondant à cette charge supplémentaire. Pour financer cette mesure, le taux fiscal de 6 pour cent (calculé au départ pour que la réforme n'ait pas d'incidences sur les finances de la Confédération) doit être augmenté de 0,1 pour cent, et donc porté à 6,1 pour cent. Cette mesure est d'une part directement focalisée sur l'objectif et, d'une part, facile à gérer sur le plan administratif.
L'inscription de nouvelles entreprises au registre des assujettis étant liée à la naissance d'un nouveau droit à la déduction de l'impôt préalable (dégrèvement ultérieur de l'impôt préalable), ces inscriptions entraîneront un besoin de financement extraordinaire unique de l'ordre de 1,7 milliard de francs au maximum. Cette dépense extraordinaire sera tout d'abord supportée par les finances de la Confédération puis, à long terme, compensée par les effets de la réforme sur la croissance.
Pour le Conseil fédéral, il n'est pas question de supprimer la réduction de la déduction de l'impôt préalable en matière de subventions et de dons (comme la demande en a été faite dans le cadre de la consultation). Accorder la déduction complète de l'impôt préalable reviendrait en effet à augmenter les subventions. Or, les finances de la Confédération ne pourraient pas absorber les diminutions annuelles de recettes de 800 millions à 1,3 milliard de francs engendrées par cette mesure. Si, cependant, les cantons (qui seraient les grands gagnants d'un tel changement de système) et la Confédération parvenaient à se mettre d'accord sur un moyen de financer les diminutions de recettes de la Confédération (p. ex. en abaissant le niveau des subventions), il serait possible de changer le système.
Conséquences pour les ménages privés
A long terme, l'instauration d'un taux unique a des conséquences favorables sur l'évolution des revenus effectivement disponibles des ménages. On peut s'attendre en effet à une augmentation de la croissance de l'ordre de 0,1 à 0,7 pour cent.[1] Cela correspond, pour l'ensemble des ménages, à une augmentation des revenus disponibles allant jusqu'à 2,2 milliards de francs. Chaque ménage verrait donc son revenu augmenter de 100 à 700 francs par année. En contrepartie, les ménages devraient acquitter à court terme une charge supplémentaire de l'ordre de 75 francs par année. Par mois, ces charges supplémentaires ne s'élèveraient en moyenne qu'à 6,30 francs par ménage, soit 0,07 pour cent du revenu mensuel brut. Les effets du taux unique sur la croissance à long terme dépassent donc la charge supplémentaire subie à court terme.
Ce sont surtout les familles avec enfants et les ménages de rentiers qui devraient s'attendre à une légère augmentation de la charge de la TVA au moment de l'instauration de la TVA à taux unique. Toutefois, la charge supplémentaire pesant sur les 40 pour cents des ménages aux revenus les plus faibles sera compensée dès l'introduction de la réforme par une augmentation de l'allégement des primes d'assurance-maladie. La réforme aura en revanche des retombées positives sur les ménages à une personne (à l'exception des rentiers).
Certes, le taux appliqué d'une part aux aliments et aux boissons non alcoolisées (qui représentent cependant moins de 8 % des dépenses actuelles d'un ménage moyen), et ,d'autre part, aux prestations dans les domaines de la culture, du sport, de la formation, de l'hébergement et de la santé, d'autre part, augmentera. En revanche, les consommateurs profiteront d'une charge fiscale moins lourde dans d'autres domaines, bien plus nombreux, comme les transports publics, l'électronique de divertissement, l'automobile, les meubles, les vêtements, la restauration...
Baisse massive des coûts pour l'économie
Plus le système de la TVA est simple, moins il est coûteux pour les quelque 312 000 entreprises assujetties et, donc, pour l'économie en général. Les simplifications dans le cadre du décompte de la TVA, grâce auxquelles la charge administrative se réduira fortement, l'amélioration de l'assistance fournie par l'AFC aux assujettis et l'augmentation de la sécurité juridique permettront en effet aux entreprises d'économiser des frais. L'instauration d'une TVA à taux unique augmentera la sécurité juridique en éliminant les problèmes de délimitation. Conjuguée avec le taux unique, la suppression d'exceptions entraînera en outre une forte diminution de la taxe occulte, qui grève de manière inopportune les entreprises. De ce fait, ces dernières pourront produire des biens et fournir des services plus efficacement, ce dont profiteront également les consommateurs qui verront leur pouvoir d'achat augmenter. De l'autre côté, de nouvelles entreprises seront assujetties en raison de la suppression d'exceptions. Il s'agit toutefois de 30 000 entreprises au maximum, dont la plupart sont actives dans le domaine de la santé.
D'après une étude[2] commandée par le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO), l'instauration du taux unique permettrait de réduire globalement de plus de 20 pour cent les frais administratifs subis par l'économie à cause de la TVA. Pour les entreprises déjà assujetties, cette réduction serait même de l'ordre de 30 pour cent. D'après l'étude de l'économiste Frank Bodmer[3], l'introduction d'un taux unique et la suppression des exceptions engendrera à long terme une croissance supplémentaire du produit intérieur brut (PIB) de l'ordre de 0,3 à 0,8 pour cent. Avec la réforme, le PIB sera donc plus élevé (jusqu'à 3,8 milliards de francs) que sans la réforme.
Améliorations depuis l'instauration de la TVA
La TVA a été instaurée en Suisse en 1995. Depuis lors, cet impôt est devenu la plus importante source de recettes de la Confédération: avec un produit de 19 milliards de francs en 2006, elle constitue environ un tiers des recettes de la Confédération. Le rapport du Conseil fédéral "10 ans de TVA" publié au début 2005 a cependant montré que la TVA a un grand potentiel d'amélioration dans plusieurs domaines. De plus, l'aménagement juridique de la TVA, la pratique de l'AFC et certains cas précis de perception ont fait l'objet de nombreuses critiques.
La révision de la LTVA présentée dans le cadre de la consultation est la troisième étape d'un programme complet du Conseil fédéral pour améliorer et simplifier la TVA. En 2005, dans une première étape, l'AFC a déjà modifié sa pratique sur de nombreux points. Au 1er juillet 2006, dans une deuxième étape, le Conseil fédéral a modifié l'ordonnance relative à la loi sur la TVA (OLTVA). Cette modification a permis notamment d'éviter les rappels d'impôt pour des vices de forme pour autant que la Confédération n'ait pas perdu des recettes. Elle est décrite en détail dans une communication de l'AFC (Division TVA) concernant sa pratique, publiée à la fin du mois d'octobre 2006.
[1] Frank Bodmer, Répercussions de la TVA et de certaines réformes de la TVA sur l'économie, rapport final du 27 avril 2007.
[2] Rambøll Management GmbH (Hambourg), Messung der Bürokratiekosten der Mehrwertsteuer-Gesetzgebung auf Basis des Standard-Kosten-Modells, septembre 2007.
[3] Frank Bodmer, Répercussions de la TVA et de certaines réformes de la TVA sur l'économie, rapport final du 27 avril 2007.
Adresse pour l'envoi de questions
Claudio Fischer, chef du projet de réforme de la TVA, Administration fédérale des contributions, tél. 031 325 84 20
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Auteur
Département fédéral des finances
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