DiscorsiPubblicato il 2 settembre 2024

2. Freiburger Föderalismustage

Ansprache von BR Karin Keller-Sutter

Geschätzter Herr Professor Stöckli, werte Vertreterinnen aus Politik, Verwaltung und Wissenschaft, geschätzte Damen und Herren

Vielen Dank für die Einladung zu den zweiten Freiburger Föderalismustagen. Sie nehmen sich einem grossen und für die Schweiz zentralen Thema an, der Kompetenz- und Aufgabenteilung im Bundesstaat.

Es ist ein Thema, das uns in «Bundesbern» und vor allem im Finanzdepartement stark beschäftigt. Und es ist ein Thema, das mir persönlich sehr am Herzen liegt. Ich komme darauf zurück.

Zunächst aber stelle ich eine Provokation in den Raum:

Der grösste Feind des Föderalismus sind die Föderalisten.

Was will ich damit sagen?

Es gibt zum einen die 1.-August-Rednerinnen und die Sonntagsprediger, die in ihren Festtagsansprachen dem Föderalismus und der Autonomie der Kantone huldigen und werktags dann immer mehr Aufgaben und Kompetenzen nach oben verlagern – also von den Kantonen zum Bund.

Und da sind zum anderen die Kantone selbst, die sich gerne über ihre schwindende Autonomie beklagen und dann doch Kompetenzen abgeben – vor allem wenn der Bund die Rechnung zahlt.

Oder um es mit den Worten von alt Bundesrat Kaspar Villiger zu sagen. Ich zitiere: «Die Kantone haben natürlich immer wieder einen Teil ihrer föderalistischen Seele für ein Butterbrot an Subventionen verkauft. Wenn sie in ihrem Bereich vor einem etwas schwierigen Problem standen, haben sie dieses nicht ungern nach Bern delegiert.»

Das war am 1. Oktober 2002, in der Eintretensdebatte zur Neugestaltung des Finanzausgleichs im Ständerat.

Ich habe Ihnen gesagt, ich beginne mit einer Provokation. Ich könnte auch sagen, mit einer Karikatur mit der für sie typischen Überzeichnungen. Aber diese Karikatur nimmt halt doch eine Entwicklung aufs Korn, die Sie – völlig humorfrei – praktisch in jeder Session im Bundeshaus beobachten können.

Es gibt sehr viele Versuche und immer wieder auch Beschlüsse, dem Bund mehr Kompetenzen zulasten der Kantone zuzuschanzen – sei es mit direkten Aufgabenverschiebungen, sei es indirekt, indem der Bund immer mehr Vorgaben für den kantonalen Aufgabenvollzug erlässt.

Diese Entwicklung ist zu bedauern, weil sie unsere föderale Staatsordnung untergräbt, zu zentralistischer Regulierung führt und staatliches Handeln – übrigens häufig im Namen grösserer Effizienz – ineffizienter macht.

Ich habe es eingangs gesagt: Ich bin eine überzeugte Föderalistin. Oder genauer: Ich bin überzeugt, dass der Föderalismus die beste Staatsform für unser Land ist. Er sorgt

für bürgernahe Entscheidungen durch möglichst grosse Nähe zwischen denen, die entscheiden, und denen, die betroffen sind.
für effiziente Lösungen, die den jeweiligen lokalen oder regionalen Bedürfnissen angepasst sind.
für einen gesunden Wettbewerb zwischen den Kantonen – nicht nur bei den Steuern, sondern auch bei den Ideen, wie man staatliche Aufgaben besser angehen kann.

Deshalb sollten wir dem Föderalismus Sorge tragen und ihn von Zeit zu Zeit einer Erfrischungskur unterziehen.

Zuletzt ist dies vor 20 Jahren passiert, als Volk und Stände die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen mit deutlicher Mehrheit angenommen haben.

Der neue Finanzausgleich, wie die Kurzformel für diese Reform lautete, war ein wirklich grosser Wurf, dies vor allem aus zwei Gründen.

Mit dem Finanzausgleich im engeren Sinn ist es erstens gelungen, die finanzielle Autonomie der Kantone zu stärken und die Disparitäten zwischen ihnen zumindest einzuebnen.

Als eigentliches «Schmiermittel des Föderalismus» hat der Finanzausgleich das zweite und letztlich noch wichtigere Ziel dieser Reform erst mehrheitsfähig gemacht: die Entflechtung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen.

17 Entflechtungen von vorherigen Verbundaufgaben wurden vorgenommen. Dazu zählten politisch und finanziell so gewichtige Bereiche wie die Nationalstrassen und die Rentenzahlungen in der AHV und der IV, die beide in die alleinige Verantwortung des Bundes übergingen, sowie die Behinderteninstitutionen und die Sonderschulung, für die neu die Kantone allein verantwortlich waren.

Wie nötig die NFA war, lasse ich erneut Kaspar Villiger erklären, wieder aus der damaligen Eintretensdebatte im Ständerat. Ich zitiere:

«Man hat schon lange gespürt, dass der Föderalismus nicht mehr so funktioniert, wie er eigentlich funktionieren sollte. Die Aufgabenteilung ist sehr unübersichtlich geworden, und die Kompetenzen sind verwischt. Es ist unverkennbar, dass die Kantone nach und nach zu Verwaltungsbezirken zu degenerieren drohen. (…) Wenn die vorliegende Übung (…) versandet, wird in diesem Bundesstaat niemals jemand mehr den Mut haben, das Problem neu anzupacken. Dann ist der Tatbeweis erbracht, dass man die herrschenden Verhältnisse nicht mehr aufbrechen kann. Dann geht die Entwicklung wahrscheinlich wirklich in Richtung Verwaltungsbezirke, und damit würde irgendwo ein Element unserer Identität verschwinden.»

Selbstverständlich war der Erfolg der Vorlage aber überhaupt nicht. Grosse Vorbehalte gab es von kantonaler Seite: Die Geberkantone befürchteten, zu viel zahlen zu müssen, und die Nehmerkantone zweifelten daran, dass die NFA die wirtschaftlichen und finanziellen Disparitäten wirklich verringern könnte.

Im Nationalrat machte die Zürcher Sozialdemokratin Christine Goll geltend, dass das NFA-Projekt die soziale Sicherheit in der Schweiz gefährde. Für die Luzerner Grüne Cécile Bühlmann zementierte die NFA ein Staatsverständnis, mit dem man nicht nur ins letzte, sondern ins vorletzte Jahrhundert zurückkehre.

Schliesslich nahm das Geschäft aber nicht nur die parlamentarische Hürde, sondern obsiegte auch in der Volksabstimmung vom 28. November 2004. Eine Zweidrittelmehrheit machte deutlich, dass der Föderalismus in der Bevölkerung einen hohen Stellenwert geniesst.

Wo stehen wir heute, 20 Jahre nach diesem Plebiszit?

Lassen Sie mich noch einmal auf die parlamentarische Debatte zur NFA zurückgreifen und den damaligen Ständerat Carlo Schmid zitieren.

Bei der Aufgabenentflechtung würde keine in Ewigkeit feststehende normative Veränderung vorgenommen, sagte er. Und prophezeite, dass wir, ich zitiere, «innert Kürze wieder einen Flickenteppich an Zuständigkeiten erhalten werden, der weder dem Subsidiaritätsprinzip noch dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz entspricht.»

Carlo Schmid hatte natürlich Recht.

Der Bundesrat hat die NFA regelmässig evaluiert, zum einen in Wirksamkeitsberichten, zum andern in seinen Antworten auf parlamentarische Vorstösse.

Das Ergebnis, in a nutshell, wie man auf Neudeutsch so schön sagt, lautet:

Die NFA hat sich bewährt und
Der Trend zur Zentralisierung setzt sich munter fort.

Mit der NFA wurden zwar die zwei wichtigsten Prinzipien der föderalen Staatsordnung in die Verfassung geschrieben:

Zum einen das Subsidiaritätsprinzip, wonach der Bund eine Aufgabe nur dann übernehmen soll, wenn diese die Kraft der Kantone übersteigt oder einer einheitlichen Regelung bedarf.

Zum anderen das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz, das die Kongruenz von Nutzniesser, Kosten- und Entscheidungsträger verlangt. Auf gut Deutsch: Wer zahlt, befiehlt; wer befiehlt, zahlt.

Aber im politischen Alltag werden diese Prinzipien halt nicht immer befolgt – genauso, wie es Carlo Schmid vorausgesagt hat. Bereits vor zehn Jahren hat der Bundesrat in einem Bericht zur NFA etliche Beispiele für die Verletzung dieser Prinzipien aufgelistet. Dazu gehören u.a.:

Das Sportförderungsgesetz, bei dem der Bund gleich doppelt in die kantonale Hoheit eingegriffen hat: Pflicht für 3 Stunden Turnen pro Woche, Festlegung von Qualitätsanforderungen
Der Verfassungsartikel «Musikalische Bildung», der dem Bund die Möglichkeit gibt, die musikalische Bildung zu fördern – eine klassische Domäne der Kantone.
Das Bundesgesetz über die Finanzierung und den Ausbau der Eisenbahninfrastruktur, bei dem die Kompetenzen von Bund und Kantonen sowohl beim Regionalen Personenverkehr als auch bei der Finanzierung der Infrastruktur nicht NFA-konform verteilt sind.
Oder das Gewässerschutzgesetz, bei dem der Bund zwei Drittel der Kosten für die Gewässerrevitalisierung übernimmt, für deren Planung und Umsetzung die Kantone zuständig sind.

Seither sind zahlreiche weitere Beispiele dazugekommen. Deshalb haben sich der Bundesrat und Konferenz der Kantonsregierungen schon vor fünf Jahren darauf verständigt, ein neues Projekt zur Aufgabenentflechtung aufzugleisen.

Unter dem Titel «Aufgabenteilung II» sollte eine Entflechtung von vier Aufgabengebieten geprüft werden: Individuelle Prämienverbilligung, Ergänzungsleistungen zu AHV und IV, regionaler Personenverkehr und Ausbau Bahninfrastruktur.

Das Projekt ist jedoch nie zum Fliegen gekommen, weil es in den zuständigen Fachdirektionen der Kantone und auch in den zuständigen Departementen auf Bundesebene blockiert war. Schliesslich wurde es im März 2021 mit Verweis auf die Covid-19-Pandemie sistiert.

Ein Übungsabbruch kam aber nicht in Frage, weder für den Bundesrat noch für die KdK. Zusammen lancierten sie das Nachfolgeprojekt «Entflechtung 27 – Aufgabenteilung Bund-Kantone». Das entsprechende Mandat haben sie vor der Sommerpause verabschiedet und publiziert.

Das neue Entflechtungsprogramm ist wesentlich breiter angelegt als das sistierte Vorgängerprojekt. Die Überprüfung umfasst insgesamt 21 Aufgabengebiete und wird ergebnisoffen angegangen.

Eine gemeinsame Projektorganisation von Bund und Kantonen wird bis Ende 2025 Optionen für Aufgaben- und Finanzierungsentflechtungen in den 21 Aufgabengebieten vorschlagen und diese in einem Zwischenbericht darlegen.

In einer zweiten Phase sollen bis Ende 2027 die ausgewählten Optionen vertieft, die notwendigen rechtlichen Anpassungen formuliert und die finanziellen Auswirkungen für Bund und Kantone in einer Globalbilanz aufgeführt werden.

Diese Globalbilanz soll ausgeglichen sein. Somit wird sichergestellt, dass Aufgabenverschiebungen für beide Staatsebenen insgesamt haushaltsneutral sind.

Es geht also nicht um finanzielle Lastenverschiebungen zwischen Bund und Kantonen. Ich betone das hier, weil der Bundesrat derzeit ja auch eine Aufgaben- und Subventionsüberprüfung am Laufen hat, die klar auf eine Entlastung des Bundeshaushalts respektive auf die Beseitigung des strukturellen Defizits in den kommenden Jahren abzielt.

Dieses Entlastungsprogramm kann durchaus auch Massnahmen enthalten, von denen die Kantone betroffen sind. Daher hat es der Bundesrat klar getrennt vom Projekt «Entflechtung 27».

Die NFA mit ihrer über zehnjährigen Vorbereitungszeit sowie das sistierte Projekt «Aufgabenteilung II» zeigen, wie komplex und politisch anspruchsvoll solche Vorhaben sind.

Lassen Sie mich zum Schluss daher thesenartig die Erfolgsfaktoren darlegen, die über das Gelingen des Projekts «Entflechtung 27» entscheiden werden:

Es muss sich um ein gemeinsames Projekt von Bund und Kantonen handeln. Beide Seiten müssen das gleiche Verständnis des Projekts haben und sich auf gemeinsame Ziele und ein gemeinsames Vorgehen einigen.
Bund und Kantone müssen geschlossen auftreten. Es reicht nicht, wenn die KdK und der Bundesrat oder gar nur das federführende Finanzdepartement die Aufgabenentflechtung vorantreiben. Der Bundesrat muss die Departemente und Bundesämter mitnehmen, die KdK die Fachdirektorenkonferenzen und die Kantonsregierungen. Nur so lässt sich verhindern, dass sich bremsende oder gar blockierende Allianzen bilden – etwa zwischen Fachdirektorenkonferenzen und einzelnen Departementen oder Bundesämtern.
Es braucht eine Projektorganisation, die alle Betroffenen einbezieht. Dazu zählen auch Drittbetroffene, insbesondere Städte und Gemeinden.
Am Schluss muss ein ausgewogenes Gesamtpaket resultieren. Dafür braucht es eine breite Palette an Bereichen, die überprüft werden.
In einer Globalbilanz dürfen weder der Bund noch die Kantone als «Gewinner» oder «Verlierer» dastehen. Die Haushaltsneutralität, die ich bereits erwähnt habe, stellt eine Art selbst auferlegte politische Restriktion dar, ohne die eine Aufgabenentflechtung kaum möglich sein wird. Auf Stufe der einzelnen Kantone kann die Aufgabenentflechtung aber sehr wohl unterschiedliche Auswirkungen haben. Diese sind jedoch ausserhalb der Globalbilanz anzugehen.
Die Kantone müssen nicht nur ihre Autonomie verteidigen, sondern auch die Verantwortung für ihre Aufgaben übernehmen. Wenn sie Kompetenzen nach «Bundesbern» abgeben, nur weil der Bund ihnen die finanzielle Last abnimmt, sägen sie am Ast, auf dem sie sitzen. Das Stichwort dazu heisst «Bettelföderalismus».
Und schliesslich noch das Schwierigste überhaupt: Die Selbstbeschränkung der Bundespolitik. Eine Mehrheit im Bundeshaus muss sich dazu bekennen, dass der Handlungsbedarf und die Wichtigkeit einer Aufgabe allein noch nicht ausreichen, um sie dem Bund zu übertragen.

Auf den Punkt gebracht: Föderalismus, Subsidiarität und fiskalische Äquivalenz dürfen nicht Worthülsen in politischen Sonntagspredigten und
1.-August-Ansprachen sein, sondern müssen uns als konkrete Handlungsmaximen im politischen Alltag dienen.

Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit.