Le frein à l'endettement

L’essentiel en bref

Le frein à l’endettement est un mécanisme simple qui sert à piloter l’ensemble des dépenses de la Confédération. Il vise à empêcher les déficits chroniques et le creusement de la dette qui s’ensuivrait. Il bénéficie d’un large soutien populaire, puisque l’article constitutionnel le définissant a été accepté par 85 % des votants en 2001. Par ailleurs, des sondages révèlent que ce soutien persiste.

Avec un taux d’endettement inférieur à 30 %, la Suisse occupe une place enviable en comparaison internationale. Le frein à l’endettement a contribué à réduire sensiblement la dette de la Confédération au cours de ces dernières années. Grâce à cela, la Suisse peut économiser chaque année des montants considérables au titre des dépenses d’intérêts et se ménager la marge de manœuvre nécessaire pour opérer des investissements ou d’autres dépenses importantes.

Les principaux éléments

Les principaux éléments du frein à l’endettement figurent à l’article 126 de la Constitution:

Principe: la Confédération équilibre à terme ses dépenses et ses recettes.
Règle des dépenses: le plafond des dépenses totales devant être approuvées dans le budget est fixé en fonction des recettes estimées, compte tenu de la situation conjoncturelle.
Exception: des besoins financiers exceptionnels peuvent justifier un relèvement approprié du plafond des dépenses cité à l’alinéa 2.
Sanctions: si les dépenses totales figurant dans le compte d’État dépassent le plafond fixé conformément aux alinéas 2 ou 3, les dépenses supplémentaires doivent être compensées les années suivantes.
Mise en œuvre: la loi règle les détails.

Pourquoi a-t-on instauré un frein à l’endettement?

L’équilibre des finances fédérales a été rompu dans les années 90. En l’espace de quelques années, des déficits de plusieurs milliards de francs, auxquels s’est ajoutée la nécessité de recapitaliser les caisses de pensions de la Confédération et des entreprises qui lui sont proches, ont entraîné une augmentation sensible de la dette.

À cette époque, le principe selon lequel la «Confédération [devait] amortir le découvert de son bilan» était déjà inscrit dans la Constitution. Cependant, le désendettement exigé est resté lettre morte, un phénomène courant en politique. Tout le monde est d’accord sur le fond, mais dès qu’un cas concret se présente, il y a toujours des raisons de déroger à la règle.

Cette expérience a convaincu le Conseil fédéral et le Parlement de limiter leur pouvoir d’intervention dans la politique budgétaire en instaurant une règle des dépenses précise et efficace qui contribue à ce que les bonnes intentions se traduisent par des actes réels. Le frein à l’endettement plafonne les dépenses au montant des recettes structurelles, autrement dit des recettes corrigées des fluctuations conjoncturelles. Les dépenses peuvent être relevées uniquement si leur financement est assuré par des recettes supplémentaires ou la suppression d’autres dépenses. En outre, les baisses d’impôts doivent être compensées par des diminutions de dépenses de portée similaire.

Effet du frein à l’endettement

Le frein à l’endettement vise à stabiliser la dette de la Confédération. De 2003 à 2019, des excédents structurels ont même permis de la réduire de quelque 27,4 milliards de francs. Ces excédents provenaient de deux éléments distincts: d’une part, les recettes ont dépassé les attentes et, d’autre part, les dépenses ont été plus faibles que prévu.

Les erreurs de prévision concernant les recettes devraient se résorber grâce à l’amélioration des méthodes d’estimation. Étant donné que les crédits budgétisés devraient en principe continuer à présenter des soldes, la réduction progressive de la dette devrait se poursuivre durablement. Les mesures destinées à atténuer les effets de la crise du coronavirus entraîneront toutefois un accroissement temporaire considérable de la dette fédérale.

Fonctionnement du frein à l’endettement

Les finances fédérales doivent être équilibrées par le biais du frein à l’endettement à moyen terme, c’est-à-dire sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel. Des excédents doivent être dégagés en période de haute conjoncture afin qu’il soit possible de compenser les déficits dus à la phase de récession suivante. Les dépenses sont plafonnées au montant des recettes structurelles, autrement dit des recettes corrigées des fluctuations conjoncturelles. Cette règle permet une évolution constante des dépenses et garantit la continuité sur le plan politique.

Souplesse et efficacité

Pour être efficace, une règle budgétaire doit être stricte et contraignante, tout en laissant une latitude suffisante pour permettre une réaction appropriée aux événements extérieurs. Le frein à l’endettement garantit cette souplesse puisqu’il tient compte de la situation conjoncturelle, comme le montre le graphique ci-dessus. Par ailleurs, le frein à l’endettement prévoit une exception, soit une dérogation à la règle de base et l’engagement de dépenses extraordinaires en cas de nécessité (par ex. catastrophes naturelles, graves récessions et autres événements exceptionnels). Ces dépenses extraordinaires doivent être compensées les années suivant leur engagement si elles ne peuvent pas être couvertes par des recettes extraordinaires réalisées lors des exercices précédents. Cette règle permet d’éviter que l’exception ne soit appliquée abusivement.

Le frein à l’endettement s’applique au budget. Il est contrôlé et recalculé à la fin de l’exercice. Une fois corrigés des fluctuations conjoncturelles, les excédents et les déficits sont portés au compte de compensation. Si les exigences du frein à l’endettement n’ont pas été respectées au cours de l’exercice budgétaire (par ex. suppléments au budget trop élevés) et que le compte de compensation affiche un découvert, des sanctions claires sont prévues: le découvert du compte de compensation doit être compensé dans son intégralité.

Défis budgétaires

Le frein à l’endettement et la volonté politique de respecter les exigences de ce mécanisme ont largement contribué à assainir les finances fédérales.

Compte tenu de la croissance enregistrée dans des groupes de tâches fortement liées (par ex. la prévoyance sociale, vu le vieillissement de la population), le défi budgétaire à long terme consiste à répondre aussi à d’autres besoins, sans que le financement des prestations étatiques ne devienne insupportable pour les collectivités et les particuliers.

Depuis l’instauration du frein à l’endettement, les crédits budgétisés n’ont presque plus été épuisés, notamment grâce à un usage économe des ressources. Sous la réglementation en vigueur, les excédents réalisés servent systématiquement à réduire la dette. Sur la base de ces constatations, la question se pose régulièrement de savoir si une autre utilisation de ces soldes de crédits est possible.

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10.11.2021