Il freno all'indebitamento

Stato: maggio 2019

In breve

Il freno all’indebitamento è un meccanismo di controllo del bilancio federale sancito nella Costituzione inteso a impedire deficit strutturali e quindi un aumento del debito. Dalla sua introduzione nel 2003 le eccedenze strutturali hanno permesso di ridurre il debito di circa 24,3 miliardi di franchi.

Il freno all’indebitamento gode di un ampio consenso tra la popolazione: nel 2001 questa disposizione costituzionale è stata accolta dall’85 per cento degli elettori e secondo un sondaggio continua a essere fortemente sostenuta. Con un tasso d’indebitamento del 30 per cento, attualmente la Svizzera occupa un’eccellente posizione nel confronto internazionale. Non solo il freno all’indebitamento ha contribuito a far sì che la Svizzera superasse relativamente bene la crisi finanziaria ed economica, ma ha anche permesso di ridurre sensibilmente il debito della Confederazione.

Ciononostante, talvolta questo meccanismo viene anche criticato: il freno all’indebitamento spingerebbe a fare previsioni troppo prudenti in fase di preventivazione che vengono regolarmente smentite da risultati nettamente migliori a consuntivo. Benché il principio del freno all’indebitamento non sia messo in discussione, la sua impostazione e la sua attuazione continuano a far discutere. Per questo motivo il Consiglio federale ha esaminato se in futuro le eccedenze strutturali dovute alle uscite sistematicamente inferiori rispetto ai valori preventivati non debbano essere impiagate soltanto per ridurre il debito, ma anche per compensare perdite causate da riforme fiscali o per aumentare le uscite. In base al rapporto dell’Amministrazione federale delle finanze (AFF) sull’evoluzione delle parti di crediti a preventivo eccedenti nel periodo 2007–2018, nella seduta del 22 maggio 2019 il Consiglio federale si è dichiarato contrario ad adeguare il freno all’indebitamento. La Confederazione è in grado di compensare a sufficienza le proprie uscite correnti, gli investimenti e la crescita nei settori di compiti prioritari con le entrate fiscali esistenti. Di conseguenza, i residui di credito continueranno a essere impiegati per ridurre il debito.


Uscite ed entrate in equilibrio

Il freno all’indebitamento si basa su una regola semplice: nell’arco di un intero ciclo congiunturale le uscite non devono superare le entrate. Il limite massimo delle uscite (ordinario) è correlato all’ammontare delle entrate (ordinarie) corretto da un fattore congiunturale, che tiene conto della situazione congiunturale. In caso di saturazione dell’economia, il limite delle uscite è inferiore alle entrate e la Confederazione deve conseguire un’eccedenza. Inversamente, in periodi di bassa saturazione della capacità, la formula tollera un deficit nel senso che le uscite possono superare le entrate. Sull’arco di un intero ciclo congiunturale i conti sono quindi in equilibrio. L’effetto della regola è indipendente dal livello del carico fiscale. La regola ammette sia aumenti di imposte sia sgravi fiscali. Questi ultimi devono tuttavia essere accompagnati da una diminuzione delle uscite.

Grafico del meccanismo del freno all’indebitamento
Il freno all’indebitamento stabilisce il limite delle uscite. Nell’arco di un ciclo congiunturale esse non possono superare le entrate.
© EFD / DFF

Nel quadro del limite delle uscite prescritto dalla regola, la sovranità in materia di preventivo del Parlamento è integralmente garantita. Oggetto della regolamentazione sul freno all’indebitamento sono espressamente il preventivo e le relative aggiunte. In situazioni straordinarie, ad esempio durante gravi recessioni, il limite delle uscite può essere innalzato con la maggioranza qualificata in Parlamento.

Se a fine anno le uscite effettive superano il nuovo limite massimo delle uscite, la parte che supera questo limite è addebitata a un conto di compensazione statistico. Se, invece, le uscite effettive sono inferiori, la differenza è accreditata a questo conto. Anche gli errori di stima delle entrate e della crescita economica sono presi in considerazione nel conto di compensazione sotto forma di addebito o di accredito. Eventuali disavanzi devono essere eliminati nel corso degli anni successivi. In caso di eccedenze del conto di compensazione non è prevista nessuna regola vincolante.

Norma complementare al freno all’indebitamento

La norma complementare al freno all’indebitamento entrata in vigore nel 2010 dispone che i deficit del bilancio straordinario vengano compensati a medio termine attraverso il bilancio ordinario. Il conto di ammortamento funge da «valore di riferimento». Esso registra le entrate e le uscite straordinarie. Se le uscite superano le entrate, il disavanzo deve essere compensato sull’arco dei sei esercizi annuali successivi mediante eccedenze nel bilancio ordinario. Il Parlamento può estendere il periodo di ammortamento. Se il disavanzo è prevedibile, i risparmi necessari possono essere effettuati prima.

Prove superate

Dalla sua introduzione nel 2003, il freno all’indebitamento ha superato diverse prove. La prescrizione vincolante di tale meccanismo ha contribuito a mantenere in equilibrio il bilancio della Confederazione. Il freno all’indebitamento ha inoltre impedito di utilizzare le elevate entrate fiscali realizzate negli anni economicamente forti per aumentare le uscite. Ha invece permesso di conseguire eccedenze e di ridurre il debito. Infine, il freno all’indebitamento si è dimostrato efficace anche durante la crisi finanziaria ed economica. Grazie al regime derogatorio è stato infatti possibile rafforzare temporaneamente il capitale proprio di UBS senza pregiudicare l’adempimento ordinario dei compiti della Confederazione. Questo regime derogatorio, sostenibile sul piano congiunturale, ha inoltre consentito di evitare una riduzione delle uscite durante la crisi, lasciando oltretutto margine di manovra finanziario per moderate misure di stabilizzazione.

Inoltre si è pure rivelato infondato il timore secondo cui sotto il regime del freno all’indebitamento gli investimenti potessero risentirne. È infatti emerso che gli investimenti non sono stati soppiantati dalle uscite correnti.

Sfide di carattere politico-finanziario

Il freno all’indebitamento e la volontà politica di rispettarne le prescrizioni hanno contribuito in modo determinante al risanamento delle finanze federali. In futuro occorrerà mantenere e aumentare la stabilità acquisita. A tale scopo saranno talvolta necessarie rettifiche di bilancio.

Alla luce della dinamica della crescita nei settori di compiti fortemente vincolati per legge (ad es. previdenza sociale a causa dell’invecchiamento della popolazione), la sfida di carattere politico-finanziario a lungo termine sarà quella di soddisfare anche altre esigenze affinché il finanziamento delle prestazioni statali rimanga sopportabile per i bilanci pubblici e privati.

Verifica del freno all’indebitamento

Dall’introduzione del freno all’indebitamento le uscite sono sempre rimaste al di sotto dei valori preventivati, il che è riconducibile a un impiego parsimonioso delle risorse. Secondo le regole vigenti, le eccedenze conseguite in questo modo vengono automaticamente utilizzate per ridurre il debito. In quest’ottica occorre chiedersi se, oltre a ridurre il debito, tali eccedenze possano essere impiegate anche per altri scopi. Il gruppo di esperti istituito dal Consiglio federale nel 2017 ritiene che i futuri residui di credito saranno inferiori. Pertanto raccomanda di non adeguare il freno all’indebitamento. In base al rapporto dell’AFF sull’evoluzione delle parti di crediti a preventivo eccedenti nel periodo 2007–2018, nella seduta del 22 maggio 2019 il Consiglio federale si è dichiarato contrario ad adeguare il freno all’indebitamento. La Confederazione è in grado di compensare a sufficienza le proprie uscite correnti, gli investimenti e la crescita nei settori di compiti prioritari con le entrate federali esistenti. Di conseguenza, i residui di credito continueranno a essere impiegati per ridurre il debito. Nella sua perizia il gruppo di esperti aveva inoltre raccomandato di esaminare una possibile semplificazione della procedura per la domanda di crediti aggiuntivi. Una maggiore flessibilità nell’esecuzione del preventivo permetterebbe di ridurre i residui di credito e di sfruttare meglio il limite di spesa stabilito dal freno all’indebitamento. Già nella seduta dell’11 aprile 2018 il Consiglio federale aveva pertanto deciso di semplificare la procedura per la domanda di crediti aggiuntivi. In futuro si dovrà rinunciare a crediti aggiuntivi per i crediti a preventivo fortemente vincolati sui quali non è possibile influire nel quadro dell’esecuzione del preventivo. In occasione della seduta del 22 maggio 2019, l’Esecutivo ha inoltre deciso di accordare alle unità amministrative maggiore flessibilità nell’esecuzione del preventivo introducendo un limite di rilevanza per il superamento dei preventivi globali e i sorpassi di singoli crediti. Questo limite è fissato all’1 per cento e non può superare l’importo di 10 milioni di franchi. Entrambi gli adeguamenti implicano una modifica della legge federale sulle finanze della Confederazione (LFC) e saranno integrate nel progetto di attuazione della mozione Hegglin (16.4018).

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