Le frein à l'endettement

État: avril 2018

L'essentiel en bref

Le frein à l'endettement est un instrument ancré dans la Constitution et permettant de gérer l'ensemble du budget de la Confédération. Il vise à enrayer les déficits budgétaires structurels et la croissance de la dette. Depuis son introduction en 2003, le frein à l'endettement a permis de réduire la dette de quelque 18,5 milliards de francs grâce aux excédents structurels.

Le frein à l'endettement bénéficie d'un fort soutien populaire, puisqu'en 2001, 85 % des votants ont accepté les dispositions constitutionnelles correspondantes. Par ailleurs, les sondages montrent que ce soutien persiste. Avec un taux d'endettement de 30 %, la Suisse occupe une place enviable en comparaison internationale. Le frein à l'endettement a non seulement aidé la Suisse à bien maîtriser, en comparaison internationale, la crise financière et économique, mais aussi à réduire considérablement sa dette. 

Toutefois, ce mécanisme suscite aussi certaines critiques. En effet, depuis son instauration, les comptes de la Confédération ont constamment affiché des résultats nettement supérieurs aux prévisions budgétaires. Alors que le principe même du frein à l'endettement n'est pas remis en question, son aménagement et sa mise en œuvre font régulièrement l'objet de discussions. Au printemps 2019, le Conseil fédéral examinera si les excédents structurels qui, actuellement, servent automatiquement à réduire la dette, pourront à l'avenir être utilisés pour compenser les pertes de recettes découlant des réformes fiscales ou pour couvrir une hausse des dépenses.


Dépenses et recettes en équilibre

La pièce maîtresse du frein à l'endettement est constituée par une simple règle: sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel, le montant total des dépenses ne doit pas excéder celui des recettes. Le plafond des dépenses (ordinaires) est fixé en fonction du montant des recettes (ordinaires), corrigé d'un facteur qui tient compte de l'utilisation conjoncturelle des capacités de production. Lorsque l'économie affiche une croissance supérieure à la moyenne, le plafond des dépenses est inférieur aux recettes et la Confédération enregistre un excédent. À l'inverse, le frein à l'endettement autorise un déficit en période de sous-exploitation des capacités de production: les dépenses peuvent alors excéder les recettes. La règle vaut indépendamment du niveau de la charge fiscale. Elle autorise aussi bien des relèvements d'impôts que des allégements fiscaux. Ces derniers doivent cependant aller de pair avec une diminution des dépenses.

Graphique à courbes représentant le mécanisme du frein à l'endettement
Le frein à l'endettement règle les dépenses. Sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel, ces dernières ne doivent pas être supérieures aux recettes.
© EFD / DFF

Dans les limites du plafond des dépenses imposé par cette règle, la souveraineté budgétaire du Parlement demeure totale. Dans des situations exceptionnelles telles que de graves récessions, le plafond des dépenses peut être relevé après l'obtention de la majorité qualifiée dans chacune des deux Chambres.

Si, à la fin de l'année, les dépenses effectives dépassent les plafonds de dépenses recalculés, la différence est portée au compte statistique de compensation à titre de charge. À l'inverse, lorsque les dépenses effectives se situent en deçà du plafond des dépenses, la différence est portée au compte à titre de bonification. Le compte de compensation doit aussi permettre de prendre en considération, sous forme de charges ou de bonifications, les erreurs d'estimation des recettes. Les éventuels découverts doivent être réduits dans les années suivantes. Il n'existe aucune règle contraignante en cas d'excédents.

Règle complétant le frein à l’endettement

Entrée en vigueur en 2010, la règle complétant le frein à l'endettement exige de compenser à moyen terme les déficits du budget extraordinaire par le biais du budget ordinaire. Le compte d'amortissement, qui comprend les recettes et les dépenses extraordinaires, constitue la mémoire de la règle complémentaire. Si les dépenses extraordinaires dépassent les recettes extraordinaires, le découvert devra être compensé dans les six ans par des excédents du budget ordinaire. Le Parlement peut prolonger le délai d'amortissement. Si le découvert est prévisible, les économies correspondantes pourront être réalisées à l’avance.

Efficacité prouvée

Depuis son introduction en 2003, le frein à l'endettement a prouvé son efficacité à plusieurs reprises. Grâce à sa nature contraignante, il a permis de rétablir l'équilibre structurel des finances fédérales. Il a en outre empêché que les recettes fiscales élevées des années économiquement fastes ne soient utilisées pour des dépenses supplémentaires. Au lieu de cela, les recettes en question ont permis de réaliser des excédents et de réduire la dette. Enfin, lors de la crise financière et économique, le frein à l'endettement a montré qu'il est également efficace durant les périodes plus difficiles. Grâce aux règles applicables aux circonstances exceptionnelles qu'il comporte, il a permis de renforcer temporairement la base de fonds propres d'UBS sans compromettre l'exécution des tâches courantes de la Confédération. En outre, son aménagement en fonction de la conjoncture a évité que les dépenses ne doivent être réduites durant la crise. Enfin, il a laissé une marge de manœuvre suffisante pour prendre des mesures modérées de stabilisation budgétaire.

De plus, la crainte de voir le frein à l'endettement réduire les investissements s’est elle aussi révélée infondée. Il est en effet apparu que les investissements n'ont pas été évincés par les dépenses courantes après l'instauration du frein à l'endettement.

Défis budgétaires

Le frein à l'endettement et la volonté politique de respecter ses exigences ont largement contribué à assainir les finances fédérales. Il s'agit désormais de maintenir, voire de consolider les acquis obtenus. De temps à autre, un ajustement des finances fédérales restera toutefois nécessaire.

Compte tenu de la croissance enregistrée dans des groupes de tâches fortement liées (par ex. la prévoyance sociale, vu le vieillissement de la population), le défi budgétaire à long terme consiste à répondre aussi à d'autres besoins, sans que le financement des prestations étatiques ne devienne insupportable pour les collectivités comme pour les particuliers.

Examen du frein à l'endettement

Depuis l'instauration du frein à l'endettement, les crédits budgétisés n'ont plus été épuisés, notamment grâce à un usage économe des ressources. Sous la réglementation en vigueur, les excédents réalisés débouchent systématiquement sur une réduction de la dette. Sur la base de ces constatations, d'autres possibilités d'utiliser ces soldes de crédits ont été étudiées. Or, le groupe d'experts institué en 2017 par le Conseil fédéral recommande dans son rapport de ne pas modifier le mécanisme du frein à l'endettement pour le moment. Il s'attend en effet à voir diminuer les excédents structurels, notamment en raison de la normalisation prévue des taux d'intérêts et de l'inflation. Il estime en outre que les écarts apparaissant entre les dépenses budgétisées et les dépenses réelles montrent plutôt que la charge fiscale est plus élevée que nécessaire. Le Conseil fédéral a décidé que la marche à suivre relative au projet de complément du frein à l'endettement ne pourra être déterminée que lorsque le rapport sur l'évolution des soldes de crédits, que le DFF établira d'ici fin mars 2019, sera disponible.

Par la même occasion, le groupe d'experts avait par ailleurs conseillé d'examiner dans quelle mesure la procédure d'octroi de crédits supplémentaires pouvait être simplifiée. Une plus grande souplesse dans la mise en œuvre du budget permettrait de réduire les soldes de crédits et de mieux exploiter le plafond des dépenses prévu par le frein à l'endettement. C'est pourquoi le Conseil fédéral a décidé en avril 2018 de simplifier la procédure d'octroi des crédits supplémentaires. Il proposera au Parlement des mesures ciblées dans le cadre de la prochaine révision de la loi sur les finances pour réduire le montant des soldes des crédits budgétaires fortement liés.

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