Le frein à l'endettement

État: août 2017

L'essentiel en bref

Le frein à l'endettement est un instrument ancré dans la Constitution et permettant de gérer l'ensemble du budget de la Confédération. Il vise à enrayer les déficits budgétaires structurels et la croissance de la dette. Depuis son introduction en 2003, le frein à l'endettement a permis de réduire la dette de quelque 20 milliards de francs grâce aux excédents structurels. Conformément aux recommandations du groupe d’experts sur le frein à l’endettement, les excédents structurels ne seront pas utilisés pour augmenter les dépenses. Le Conseil fédéral décidera de la suite des travaux au printemps 2019. En outre, il a chargé le DFF de procéder, d’ici à la fin de l’année 2017, à un examen approfondi d’une éventuelle utilisation des excédents structurels pour compenser les pertes de recettes entraînées par des réformes fiscales. 


Dépenses et recettes en équilibre

La pièce maîtresse du frein à l'endettement est constituée par une simple règle: sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel, le montant total des dépenses ne doit pas excéder celui des recettes. Le plafond des dépenses (ordinaires) est fixé en fonction du montant des recettes (ordinaires), corrigé d'un facteur qui tient compte de l'utilisation conjoncturelle des capacités de production. Lorsque l'économie affiche une croissance supérieure à la moyenne, le plafond des dépenses est inférieur aux recettes et la Confédération enregistre un excédent. A l'inverse, le frein à l'endettement autorise un déficit en période de sous-exploitation des capacités de production: les dépenses peuvent alors excéder les recettes. La règle vaut indépendamment du niveau de la charge fiscale. Elle autorise aussi bien des relèvements d'impôts que des allégements fiscaux. Ces derniers doivent cependant aller de pair avec une diminution des dépenses.

Graphique à courbes représentant le mécanisme du frein à l'endettement
Le frein à l'endettement règle les dépenses. Sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel, ces dernières ne doivent pas être supérieures aux recettes.
© EFD / DFF

Dans les limites du plafond des dépenses imposé par cette règle, la souveraineté budgétaire du Parlement demeure totale. Dans des situations exceptionnelles telles que de graves récessions, le plafond des dépenses peut être relevé après l'obtention de la majorité qualifiée dans chacune des deux Chambres.

Si, à la fin de l'année, les dépenses effectives dépassent les plafonds de dépenses recalculés, la différence est portée au compte de compensation à titre de charge. À l'inverse, lorsque les dépenses effectives se situent en deçà du plafond des dépenses, la différence est portée au compte à titre de bonification. Le compte de compensation doit aussi permettre de prendre en considération, sous forme de charges ou de bonifications, les erreurs d'estimation des recettes. Les éventuels découverts doivent être réduits dans les années suivantes. Il n'existe aucune règle contraignante en cas d'excédents.

Règle complétant le frein à l’endettement

Entrée en vigueur le 1er janvier 2010, la règle complétant le frein à l'endettement exige de compenser à moyen terme les déficits du budget extraordinaire par le biais du budget ordinaire. Le compte d'amortissement, qui comprend les recettes et les dépenses extraordinaires, constitue la mémoire de la règle complémentaire. Si les dépenses extraordinaires dépassent les recettes extraordinaires, le découvert devra être compensé dans les six ans par des excédents de budget ordinaire. Le Parlement peut prolonger le délai d'amortissement. Si le découvert est prévisible, les économies correspondantes pourront être réalisées à l’avance.

Efficacité prouvée

Les objectifs fixés ont pu être atteints grâce au frein à l'endettement. Depuis 2006, le budget fédéral ne présente plus aucun déficit structurel. La dette brute, qui se montait encore à 124 milliards de francs l'année de l'introduction du frein à l'endettement (2003), a pu être réduite à 104 milliards en 2015. Les économies réalisées au titre du service de la dette ont créé une marge de manœuvre budgétaire précieuse pour assurer l’exécution des tâches les plus urgentes. Grâce au frein à l’endettement, la politique budgétaire tient mieux compte de la situation conjoncturelle, du fait que les variations de recettes de nature conjoncturelle n’ont pas de répercussion sur les dépenses.

De plus, la crainte de voir, par ailleurs, le frein à l’endettement réduire les investissements s’est elle aussi révélée infondée. Il est en effet apparu que les investissements n'ont pas été évincés par les dépenses courantes après l'instauration du frein à l'endettement.

Défis budgétaires

Le frein à l'endettement a fait ses preuves en tant que règle efficace de gestion budgétaire à court et à moyen termes. Toutefois, il n’est pas en mesure de résoudre certains problèmes structurels qui se posent sur le long terme, tels que le vieillissement de la population et les répercussions de ce phénomène sur les assurances sociales. Ces défis devront être relevés par le biais de réformes entreprises dans les domaines concernés. En revanche, une nouvelle réduction du taux d'endettement de la Confédération peut créer les conditions permettant aux générations futures de maîtriser les défis à venir.

Examen du frein à l'endettement

Depuis l'introduction du frein à l'endettement, les dépenses n'ont en général pas atteint le montant inscrit au budget. Les marges de manœuvre budgétaires sont cependant plus étroites que ce qui serait nécessaire pour respecter les exigences du frein à l'endettement. Un groupe d’experts institué par le Département fédéral des finances a examiné si les excédents structurels pourraient être utilisés à l’avenir pour augmenter les dépenses.

Dans son rapport publié fin août 2017, le groupe d’experts recommande de continuer à réduire la dette et de ne pas augmenter les dépenses pour l’instant. Il s’attend en effet à voir diminuer les excédents structurels notamment en raison de la normalisation prévue des taux d’intérêts et de l’inflation. Il estime en outre que les écarts apparaissant entre les dépenses budgétisées et les dépenses réelles montrent plutôt que la charge fiscale est plus élevée que nécessaire. Le Conseil fédéral décidera de la suite des travaux au printemps 2019. En outre, le Conseil fédéral a chargé le DFF de procéder, d’ici à la fin de l’année 2017, à un examen approfondi d’une éventuelle utilisation des excédents structurels pour compenser les pertes de recettes entraînées par des réformes fiscales. 

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