Le frein à l'endettement

État: décembre 2019

L'essentiel en bref

Inscrit dans la Constitution, le frein à l'endettement permet de gérer l'ensemble du budget de la Confédération. Il vise à enrayer les déficits budgétaires structurels et la croissance de la dette. Depuis son introduction en 2003, il a permis de réduire la dette de quelque 24,3 milliards de francs grâce aux excédents structurels.

Le frein à l'endettement bénéficie d'un fort soutien populaire, puisqu'en 2001, 85 % des votants ont accepté les dispositions constitutionnelles correspondantes. Par ailleurs, les sondages montrent que ce soutien persiste. Avec un taux d'endettement inférieur à 30 %, la Suisse occupe une place enviable en comparaison internationale. Le frein à l'endettement a non seulement aidé la Suisse à bien maîtriser, en comparaison internationale, la crise financière et économique, mais aussi à réduire considérablement sa dette. 

Toutefois, ce mécanisme suscite aussi certaines critiques. En effet, depuis son instauration, les comptes de la Confédération ont toujours affiché des résultats nettement supérieurs aux prévisions budgétaires. Alors que le principe même du frein à l'endettement n'est pas remis en question, son aménagement et sa mise en œuvre font régulièrement l'objet de discussions. C'est pourquoi le Conseil fédéral a examiné si les excédents structurels provenant des soldes de crédits récurrents ne pouvaient pas servir aussi bien à réduire la dette qu'à compenser les pertes de recettes découlant des réformes fiscales ou à pallier une hausse des dépenses. Après avoir pris connaissance d'un rapport de l'Administration fédérale des finances (AFF) sur l'évolution des soldes de crédits de 2007 à 2018, le Conseil fédéral a décidé lors de sa séance du 22 mai 2019 de ne pas modifier le frein à l'endettement. Il estime que la Confédération dispose déjà de recettes fiscales suffisantes pour couvrir ses dépenses courantes et ses investissements et pour faire face à la croissance des groupes de tâches prioritaires. À l'avenir, les soldes de crédits continueront donc d'être affectés à la réduction de la dette.


Dépenses et recettes en équilibre

La pièce maîtresse du frein à l'endettement est constituée par une règle simple: sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel, le montant total des dépenses ne doit pas excéder celui des recettes. Le plafond des dépenses (ordinaires) est fixé en fonction du montant des recettes (ordinaires), corrigé d'un facteur qui tient compte de l'utilisation conjoncturelle des capacités de production. Lorsque l'économie affiche une croissance supérieure à la moyenne, le plafond des dépenses est inférieur aux recettes, et la Confédération enregistre un excédent. À l'inverse, le frein à l'endettement autorise un déficit en période de sous-exploitation des capacités de production: les dépenses peuvent alors excéder les recettes. La règle vaut indépendamment du niveau de la charge fiscale. Elle autorise aussi bien des relèvements d'impôts que des allégements fiscaux. Ces derniers doivent cependant aller de pair avec une diminution des dépenses.

Graphique à courbes représentant le mécanisme du frein à l'endettement
Le frein à l'endettement règle les dépenses. Sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel, ces dernières ne doivent pas être supérieures aux recettes.
© EFD / DFF

Dans les limites du plafond des dépenses imposé par cette règle, la souveraineté budgétaire du Parlement demeure totale. Dans des situations exceptionnelles telles que de graves récessions, le plafond des dépenses peut être relevé après l'obtention de la majorité qualifiée dans chacune des deux Chambres.

Si, à la fin de l'année, les dépenses effectives dépassent les plafonds de dépenses recalculés, la différence est portée au compte statistique de compensation à titre de charge. À l'inverse, lorsque les dépenses effectives se situent en deçà du plafond des dépenses, la différence est portée au compte à titre de bonification. Le compte de compensation doit aussi permettre de prendre en considération, sous forme de charges ou de bonifications, les erreurs d'estimation des recettes. Les éventuels découverts doivent être réduits les années suivantes. Il n'existe aucune règle contraignante en cas d'excédents.

Règle complétant le frein à l’endettement

Entrée en vigueur en 2010, la règle complétant le frein à l'endettement exige de compenser à moyen terme les déficits du budget extraordinaire par le biais du budget ordinaire. Le compte d'amortissement, qui comprend les recettes et les dépenses extraordinaires, constitue la mémoire de la règle complémentaire. Si les dépenses extraordinaires dépassent les recettes extraordinaires, le découvert devra être compensé dans les six ans par des excédents du budget ordinaire. Le Parlement peut prolonger le délai d'amortissement. Si le découvert est prévisible, les économies correspondantes pourront être réalisées à l’avance.

Efficacité prouvée

Depuis son introduction en 2003, le frein à l'endettement a prouvé son efficacité à plusieurs reprises. Grâce à sa nature contraignante, il a permis de rétablir l'équilibre structurel des finances fédérales. Il a en outre empêché que les recettes fiscales élevées des années économiquement fastes ne soient utilisées pour des dépenses supplémentaires. Au lieu de cela, les recettes en question ont permis de réaliser des excédents et de réduire la dette. Enfin, lors de la crise financière et économique, le frein à l'endettement a montré qu'il est également efficace durant les périodes plus difficiles. Grâce aux règles applicables aux circonstances exceptionnelles qu'il comporte, il a permis de renforcer temporairement la base de fonds propres d'UBS sans compromettre l'exécution des tâches courantes de la Confédération. En outre, son aménagement en fonction de la conjoncture a évité que les dépenses ne doivent être réduites durant la crise. Enfin, il a laissé une marge de manœuvre suffisante pour prendre des mesures modérées de stabilisation budgétaire.

De plus, la crainte de voir le frein à l'endettement réduire les investissements s’est elle aussi révélée infondée. Il est en effet apparu que les investissements n'ont pas été évincés par les dépenses courantes après l'instauration du frein à l'endettement.

Défis budgétaires

Le frein à l'endettement et la volonté politique de respecter ses exigences ont largement contribué à assainir les finances fédérales. Il s'agit désormais de maintenir, voire de consolider les acquis obtenus. De temps à autre, un ajustement des finances fédérales restera toutefois nécessaire.

Compte tenu de la croissance enregistrée dans des groupes de tâches fortement liés (par ex. la prévoyance sociale, vu le vieillissement de la population), le défi budgétaire à long terme consiste à répondre aussi à d'autres besoins, sans que le financement des prestations étatiques ne devienne insupportable pour les collectivités comme pour les particuliers.

Examen du frein à l'endettement

Depuis l'instauration du frein à l'endettement, les crédits budgétisés n'ont plus été épuisés, notamment grâce à un usage économe des ressources. Sous la réglementation en vigueur, les excédents réalisés servent systématiquement à la réduction de la dette. Or on s'est demandé s'ils pouvaient aussi avoir une autre utilité. En 2017, le Conseil fédéral a institué un groupe d'experts pour répondre à cette question. Dans le rapport qu'il a rédigé à ce propos, ce groupe table sur une diminution des soldes de crédits. C'est pourquoi il déconseille de modifier le frein à l'endettement. Après avoir pris connaissance d'un rapport de l'AFF sur l'évolution des soldes de crédits de 2007 à 2018, le Conseil fédéral a décidé lors de sa séance du 22 mai 2019 de suivre les recommandations du groupe d'experts. Il estime que la Confédération dispose déjà de recettes fiscales suffisantes pour couvrir ses dépenses courantes et ses investissements et pour faire face à la croissance des groupes de tâches prioritaires. À l'avenir, les soldes de crédits continueront donc d'être affectés à la réduction de la dette.

Le groupe d'experts avait par ailleurs conseillé d'examiner dans quelle mesure la procédure d'octroi de crédits supplémentaires pouvait être simplifiée. À son avis, une plus grande souplesse dans l'exécution du budget permettrait de réduire les soldes de crédits et de mieux exploiter le plafond des dépenses prévu par le frein à l'endettement. C'est pourquoi le Conseil fédéral a déjà décidé lors de sa séance du 11 avril 2018 de simplifier la procédure d'octroi des crédits supplémentaires. Ainsi, il ne sera plus nécessaire de demander un supplément pour les crédits budgétaires fortement liés qui échappent au pilotage exercé durant l'exécution du budget. Lors de sa séance du 22 mai 2019, le Conseil fédéral a en outre décidé d'accorder davantage de souplesse aux unités administratives en ce qui concerne l'exécution du budget. Ainsi, il entend fixer à 1 %, et à 10 millions au maximum, le seuil jusqu'auquel les dépassements d'enveloppes budgétaires ou de crédits ponctuels ne seront pas soumis à autorisation. Requérant une adaptation de la loi sur les finances, ces deux nouveautés seront intégrées dans le message concernant la simplification et l’optimisation de la gestion des finances fédérales (modification de la loi sur les finances).

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