Die Umsetzung der Mindestbesteuerung soll in der Schweiz mit einer Verfassungsänderung erfolgen. Das Volk wird am 18. Juni 2023 darüber abstimmen. Durch die Annahme kann der Bundesrat die Mindestbesteuerung mit einer Verordnung umsetzen. Die Schweiz schafft damit stabile Rahmenbedingungen und sichert Steuereinnahmen in der Schweiz. Nach sechs Jahren muss der Bundesrat dem Parlament ein Bundesgesetz vorlegen.
Die aktuelle Besteuerung von grossen, international tätigen Unternehmensgruppen ist nach Ansicht der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und der Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und Schwellenländer (G20) nicht mehr zeitgemäss. Mit der zunehmenden Globalisierung wollen sie für grosse, international tätige Unternehmensgruppen besondere Besteuerungsregeln einführen.
Rund 140 Staaten, darunter die Schweiz, haben sich dazu bekannt, dass grosse, international tätige Unternehmensgruppen mindestens 15% Steuern auf ihrem Gewinn bezahlen sollen. In der Schweiz werden diese 15% teilweise nicht erreicht.
Bundesrat und Parlament wollen deshalb für grosse, international tätige Unternehmensgruppen die Mindestbesteuerung einführen. Für alle übrigen Unternehmen wird sich nichts ändern. Es muss deshalb in der Verfassung eine Grundlage geschaffen werden, die diese Ungleichbehandlung explizit zulässt.
In einer Übergangsbestimmung gibt die Verfassung dem Bundesrat Leitplanken vor, wie er die Mindestbesteuerung umsetzen soll. Die Verordnung soll solange gelten, bis sie von einem Bundesgesetz abgelöst wird. Der Bundesrat muss dieses Bundesgesetz spätestens nach sechs Jahren vorlegen.
Nur grosse, international tätige Unternehmensgruppen mit einem jährlichen Umsatz von mindestens 750 Millionen Euro unterliegen der neuen Mindestbesteuerung. In der Schweiz zählen einige wenige Hundert inländische sowie wenige Tausend ausländische Unternehmensgruppen dazu. Grob 99% der Unternehmen in der Schweiz sind von der Reform daher nicht direkt betroffen und werden wie bisher besteuert.
In allen Kantonen kann eine tiefere Besteuerung als 15% auftreten. Besonders betroffen sind aber Kantone mit tiefer Steuerbelastung, in denen viele grosse und profitable Unternehmen angesiedelt sind.
Falls die Mindestbesteuerung nicht erreicht wird, wird der fehlende Betrag mit einer Ergänzungssteuer erhoben. Ansonsten könnten statt der Schweiz andere Staaten den fehlenden Betrag einziehen. Die Ergänzungssteuer ist eine Bundessteuer. Wie bei der heutigen direkten Bundessteuer wird sie aber von den Kantonen umgesetzt.
Die finanziellen Auswirkungen einer Mindestbesteuerung sind unsicher, da sie stark von der Gesetzgebung in anderen Ländern und dem Verhalten der Unternehmen abhängen. Zudem können nicht alle Reformelemente geschätzt werden. Die Einnahmen aus der Ergänzungssteuer werden grob auf anfänglich 1 bis 2.5 Mrd. Franken jährlich geschätzt1.
Durch die Mindestbesteuerung verliert die Schweiz an steuerlicher Attraktivität. Das könnte Unternehmen dazu veranlassen wegzuziehen oder sich erst gar nicht in der Schweiz niederzulassen. Dadurch könnten sich Mindereinnahmen bei Unternehmenssteuern und anderen Abgaben ergeben.
Auch innerhalb der Schweiz wird der Steuerwettbewerb leicht eingeschränkt. Hochsteuerkantone werden im Verhältnis zu Tiefsteuerkantonen attraktiver. Auch steigt bei Unternehmen und Behörden der administrative Aufwand.
1Eine weitere Untersuchung zu den finanziellen Auswirkungen sieht sich mit ähnlichen methodischen Herausforderungen konfrontiert. Die geschätzten finanziellen Auswirkungen liegen jedoch innerhalb der erwähnten Bandbreite, siehe: BSS, Volkswirtschaftliche Beratung, Schlussbericht, OECD-Mindeststeuer, Unternehmensbesteuerung in der Schweiz unter dem Regime der OECD-Mindeststeuer: Schätzung der Mehreinnahmen, Verteilung zwischen den Kantonen, Basel 22.07.2022.
Die Einnahmen aus der Ergänzungssteuer stehen zu 75% jenen Kantonen zu, in denen grosse Unternehmen bisher tiefer besteuert wurden. Damit können die Einnahmen gezielt dort eingesetzt werden, wo die Steuererhöhung zu einem Verlust an Standortattraktivität führt. Ein Teil der Einnahmen fliesst aber in den Finanzausgleich und kommt damit auch allen anderen Kantonen zugute. Die Kantone entscheiden souverän über die Verwendung ihrer Einnahmen. Sie müssen aber die Gemeinden angemessen berücksichtigen.
Dem Bund stehen 25% der Einnahmen zu. Auch von diesen Einnahmen geht ein Teil an den nationalen Finanzausgleich. Die restlichen Einnahmen verwendet der Bund zur schweizweiten Förderung der Standortattraktivität.
Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und die Gruppe der 20 wichtigsten Industrie- und Schwellenländer (G20) wollen die Regeln zur Besteuerung von grossen Unternehmensgruppen an die Digitalisierung und Globalisierung der Wirtschaft anpassen. Gemeinsam haben sie im Oktober 2021 ein entsprechendes Projekt verabschiedet. Demnach sollen grosse international tätige Unternehmensgruppen unabhängig von ihrem Standort auf ihrem Gewinn mindestens 15 % Steuern zahlen müssen (Mindestbesteuerung).
Die Schweiz hat sich diesem Projekt zusammen mit rund 140 Staaten angeschlossen. Bundesrat und Parlament wollen die Mindestbesteuerung per 2024 einführen können und damit stabile Rahmenbedingungen schaffen sowie Arbeitsplätze und Steuereinnahmen in der Schweiz sichern.
Im Dezember 2022 haben National- und Ständerat die Vorlage zur Umsetzung der OECD/G20-Mindestbesteuerung gutgeheissen. Im Nationalrat erfolgte die Zustimmung mit 127 zu 59 Stimmen bei 10 Enthaltungen und im Ständerat mit 38 zu 2 Stimmen bei 4 Enthaltungen.
Die Umsetzung der Mindestbesteuerung muss in der Schweiz mit einer Verfassungsänderung erfolgen. Die Stimmbevölkerung wird am 18. Juni 2023 darüber abstimmen.
Das OECD/G20-Projekt sieht eine Mindestbesteuerung von 15 % für grosse international tätige Unternehmensgruppen mit einem Jahresumsatz von mindestens 750 Millionen Euro vor. Dabei muss die Mindestbesteuerung jeweils pro Staat erreicht werden. Unter international tätigen Unternehmensgruppen versteht man Unternehmensgruppen, die in mindestens zwei Staaten über eine steuerliche Anknüpfung (Tochtergesellschaft, Betriebsstätte usw.) verfügen. Sie sind wichtige Arbeitgeber: In der Schweiz arbeitet jede vierte beschäftigte Person bei einem solchen Unternehmen.
Dennoch betrifft die Reform vergleichsweise wenige Unternehmen. Insgesamt sind in der Schweiz gemäss dem Bundesamt für Statistik über 600’000 Unternehmen tätig. Davon sind schätzungsweise nur wenige Hundert inländische sowie wenige Tausend ausländische Unternehmensgruppen von der OECD/G20-Reform betroffen. Genauere Angaben sind aufgrund teilweise fehlender Datengrundlagen nicht möglich. Sicher ist: Die allermeisten Unternehmen in der Schweiz sind von der Reform nicht direkt betroffen und werden wie bisher besteuert.
Die Mindestbesteuerung soll auch in der Schweiz für grosse international tätige Unternehmensgruppen mit mindestens 750 Millionen Euro Jahresumsatz gelten, wie es im Projekt der OECD/G20 vorgesehen ist.
Wenn sie in einem Kanton mit weniger als 15 % besteuert werden, müssen sie künftig eine Ergänzungssteuer bezahlen, mit der die Differenz zwischen dem effektiven Steuersatz und dem Mindeststeuersatz von 15 % ausgeglichen wird. Diese Ergänzungssteuer soll wie die direkte Bundessteuer von den Kantonen erhoben und bezogen werden.
Der Ertrag der Ergänzungssteuer soll zu 75 % den Kantonen und zu 25 % dem Bund zukommen.
Damit eine Einführung der Mindestbesteuerung per 2024 überhaupt möglich ist, sieht die Vorlage vor, dass der Bundesrat sie mit einer temporären Verordnung umsetzen kann. Diese Verordnung muss anschliessend aber innert sechs Jahren von einem Gesetz abgelöst werden.
Die Verteilung des Ertrags zwischen Kantonen und Bund nach dem Schlüssel 75/25 ist nur für die Verordnung bindend. Bei der Erarbeitung des Gesetzes kann das Parlament den Verteilschlüssel bei Bedarf anpassen.
Heute ist es in allen Kantonen möglich, dass Unternehmen weniger als die von der OECD vorgegebene Mindeststeuer von 15 % bezahlen. Zum einen gilt in vielen Kantonen eine relativ tiefe Steuerbelastung für alle Unternehmen (siehe Grafik 1). Zum anderen können aber auch spezifische Steuervergünstigungen, etwa für Forschung und Entwicklung, zu einer tieferen Besteuerung führen.
Die Mindestbesteuerung führt grundsätzlich dazu, dass Kantone mit einer sehr tiefen Gewinnsteuerbelastung an Standortattraktivität für grosse international tätige Unternehmensgruppen einbüssen.
Die Kantone profitieren von den Einnahmen entweder direkt über die Ergänzungssteuer oder über den nationalen Finanzausgleich, mit dem die Unterschiede zwischen finanziell stärkeren und finanziell schwächeren Kantonen reduziert werden (siehe auch Frage 6).
Anmerkungen: Betrachtet wird eine Unternehmensgruppe mit einem Reingewinn vor Steuern von 100 Mio. Franken sowie Kapital und Reserven von 1 Mrd. Franken in der Schweiz. Für Frauenfeld wurde das Jahr 2021 genutzt.
Über den Finanzausgleich profitieren sie, weil die Kantone und der Bund einen Teil ihrer Einnahmen aus der Ergänzungssteuer in den Finanzausgleich einzahlen müssen. Vom Bundesanteil fliesst zusätzlich rund ein Drittel in den Finanzausgleich. Von diesen zusätzlichen Mitteln im Finanzausgleich profitieren insbesondere finanziell schwächere Kantone.
Im ersten Jahr werden die Einnahmen aus der Ergänzungssteuer auf 1–2,5 Milliarden Franken geschätzt. Diesen Steuereinnahmen können mittel- bis langfristig gegenläufige Auswirkungen entgegenstehen: Durch die OECD/G20-Mindestbesteuerung büsst die Schweiz an steuerlicher Attraktivität ein. Das könnte Unternehmen beispielsweise dazu veranlassen, weniger in der Schweiz zu investieren oder sich nicht in der Schweiz niederzulassen.
Sowohl die kurz- als auch langfristigen finanziellen Auswirkungen der Ergänzungssteuer sind allerdings schwierig zu schätzen. Gründe dafür sind:
Die eingeschränkte Datenbasis: Beispielsweise können die betroffenen Unternehmensgruppen nicht bestimmt werden, da die vorhandene Statistik auf einzelnen Unter-nehmen, nicht aber auf Unternehmensgruppen basiert.
Unterschiedliche Bemessungsgrundlagen: Die von der OECD/G20 festgelegten Re-geln zur Gewinnermittlung weichen von den Regeln ab, die in der Schweiz gelten. Diese Unterschiede können zu höheren oder tieferen Einnahmen aus der Ergänzungssteuer führen.
Mögliche Verhaltensanpassungen: Da keine Erfahrungswerte aus der Vergangenheit existieren, bestehen Unsicherheiten, ob die anderen Staaten ihr Steuersystem bzw. die Unternehmen ihre Strukturen und Investitionen anpassen werden.
Führen andere Staaten die Mindestbesteuerung von 15 % nicht ein, könnte die Schweiz die Differenz zwischen der tieferen Steuerbelastung im anderen Staat und der Mindestbesteuerung einziehen. Wie dieser Mechanismus genau funktioniert, kann in der Botschaft des Bundesrates nachgelesen werden.
Die Einnahmen aus der Ergänzungssteuer stehen zu 75 % jenen Kantonen zu, in denen grosse international tätige Unternehmensgruppen bisher zu weniger als 15 % besteuert wurden. Der Bund erhält 25 % der Einnahmen. Dieser vom Parlament beschlossene Verteilschlüssel basiert auf einem Kompromiss mit Vertreterinnen und Vertretern von Bund, Kantonen und Gemeinden.
Diese Verteilung wurde gewählt, damit die Einnahmen gezielt dort eingesetzt werden können, wo die zusätzliche Steuerbelastung zu einer Einbusse an Standortattraktivität führt, also dort, wo Unternehmensgruppen künftig höhere Steuern als heute bezahlen müssen.
Über den Nationalen Finanzausgleich erfolgt jedoch eine Umverteilung zwischen allen Kantonen. Vereinfacht gesagt, sorgt der Mechanismus des Finanzausgleichs dafür, dass Kantone, die dank der Ergänzungssteuer zusätzliche Einnahmen erhalten, mehr zugunsten der ressourcenschwachen Kantone zahlen müssen. Auch der Bund muss einen Drittel seines Anteils an den zusätzlichen Steuererträgen in diesen Ressourcenausgleich einzahlen (siehe auch Frage 4).
Der Verteilschlüssel ist allerdings nicht in Stein gemeisselt. Er ist nur für die Verordnung bindend, mit der der Bundesrat in einem ersten Schritt die Mindestbesteuerung einführen kann. Bei der Erarbeitung des Gesetzes, das die Verordnung innert sechs Jahren ablösen muss, kann das Par-lament den Verteilschlüssel bei Bedarf anpassen (siehe auch Frage 3). So wird es möglich sein, aus den Erfahrungen mit der Ergänzungssteuer zu lernen und allenfalls nötige Korrekturen vorzunehmen.
Die Kantone werden souverän entscheiden, wie sie ihre Einnahmen aus der Ergänzungssteuer verwenden und ob sie Standortmassnahmen ergreifen. Die Kantone müssen die Gemeinden angemessen berücksichtigen. Kantonale Massnahmen müssen internationale Vorgaben einhalten. Insbesondere dürfen sie keine verbotenen staatlichen Beihilfen darstellen. Weiter sollten diese mit den OECD/G20-Vorgaben kompatibel sein. Direkte Kompensationen an die von der Mindestbesteuerung betroffenen Unternehmen wären gemäss diesen Vorgaben nicht möglich. Allfällige Mittel müssen allen Unternehmen offenstehen, die bspw. die geförderte Tätigkeit ausüben. So kann zum Beispiel die Förderung von Forschung und Entwicklung Anreize mit volkswirtschaftlichem Mehrwert schaffen.
Der Bund verwendet rund ein Drittel seiner Einnahmen aus der Ergänzungssteuer für den Nationalen Finanzausgleich. Die verbleibenden Mittel sollen für Massnahmen zugunsten der Standort-attraktivität der Schweiz als Ganzes verwendet werden. Denkbar wäre etwa, damit den Bildungs-, Forschungs- und Innovationsplatz Schweiz zu stärken und dem Fachkräftemangel im Bereich der Vereinbarkeit von Beruf und Familie entgegenzuwirken. Über die konkreten Massnahmen werden Bundesrat und Parlament entscheiden.
Bei den OECD/G20-Regeln zur Mindestbesteuerung handelt es sich um einen sogenannten gemeinsamen Ansatz. Das bedeutet, dass die Staaten nicht rechtlich verpflichtet sind, diese Regeln zu übernehmen.
Entscheiden sie sich jedoch für die Übernahme in das nationale Recht, sollen sie sich an den Musterregeln und Leitlinien der OECD/G20 orientieren. Die Schweiz hat sich zusammen mit vielen anderen Staaten zu den OECD/G20-Regeln zur Mindestbesteuerung bekannt.
Führt die Schweiz die Mindestbesteuerung nicht ein, können andere Staaten die Differenz zwischen der tieferen Steuerbelastung in der Schweiz und der Mindestbesteuerung von 15 % einziehen. Die betroffene Unternehmensgruppe müsste also die zusätzlichen Steuern im Ausland statt in der Schweiz bezahlen. Wie dieser Mechanismus genau funktioniert, kann in der Botschaft des Bundesrates nachgelesen werden.
Die vom Parlament verabschiedete Vorlage schafft die Voraussetzungen, dass die Mindestbesteuerung per 1. Januar 2024 in der Schweiz in Kraft treten könnte. Der Bundesrat wird zu gegebener Zeit über die Inkraftsetzung entscheiden. Dabei wird er auch die Entwicklungen in anderen Ländern berücksichtigen. Die Schweiz erwartet auch von ihren Partnern in der OECD, dass sie die Mindestbesteuerung einführen; sie wird nicht alleine vorpreschen.
Die EU-Mitgliedstaaten haben sich im Dezember 2022 darauf geeinigt, dass sie die OECD/G20-Mindestbesteuerung umsetzen wollen. Sie haben sich zum Ziel gesetzt, diese ab 2024 einzuführen. Weitere Länder wie Grossbritannien, Kanada oder Japan haben ebenfalls die Einführung ab 2024 angekündigt.
Die USA haben eine eigene alternative Mindeststeuer von 15 % für grosse Kapitalgesellschaften (Corporate Alternative Minimum Tax CAMT) eingeführt. Die beiden Mindeststeuern unterscheiden sich unter anderem in folgenden wesentlichen Bereichen:
Anwendungsbereich: Die OECD-Mindeststeuer ist auf international tätige Unternehmensgruppen mit einem jährlichen Mindestumsatz von 750 Mio. Euro anwendbar; die CAMT auf international tätige Unternehmensgruppen mit einem bereinigten Jahresertrag von mehr als 1 Mrd. Dollar.
Blending: Die OECD-Mindeststeuer folgt einer länderweisen Betrachtung, während die CAMT einer weltweiten Betrachtung folgt, um festzustellen, ob der Mindeststeuersatz von 15% erreicht wird.
Das Verhältnis zwischen CAMT und OECD-Mindeststeuer ist weiterhin ungeklärt.
Ohne die vorgeschlagene Verfassungsänderung kann die Schweiz die Mindestbesteuerung nicht umsetzen. Führt sie die Mindestbesteuerung nicht oder später als andere Staaten ein, dann können andere Staaten die Differenz zwischen der tieferen Steuerbelastung in der Schweiz und der Mindestbesteuerung von 15 % einziehen. Die international tätigen Unternehmensgruppen würden folglich die zusätzlichen Steuern im Ausland und nicht in der Schweiz bezahlen.
