Die Schweiz hat die OECD-Mindeststeuer per 1. Januar 2024 eingeführt. Welche Auswirkungen hat Umsetzung der Mindestbesteuerung auf die Verfassung, das Steuersystem, den Bundeshaushalt und die betroffenen Unternehmen?
Das Wichtigste in Kürze
Die Umsetzung der Mindestbesteuerung erfolgt in der Schweiz mit einer Verordnung. Volk und Stände haben die dafür nötige Verfassungsänderung am 18. Juni 2023 an einer Volksabstimmung gutgeheissen. Der Bundesrat hat an seiner Sitzung vom 22. Dezember 2023 beschlossen, die Mindestbesteuerung mit der Einführung einer Ergänzungssteuer im Inland per 1. Januar 2024 umzusetzen. Er verhindert damit den Abfluss von Steuersubstrat aus der Schweiz ins Ausland und schafft stabile Rahmenbedingungen. Über die Einführung der internationalen Ergänzungssteuer entscheidet er bis Ende 2024. Innerhalb von sechs Jahren muss der Bundesrat dem Parlament zudem ein Bundesgesetz vorlegen, das die Verordnung ablöst.
Ausgangslage
Die bisherige Besteuerung von grossen, international tätigen Unternehmensgruppen ist nach Ansicht der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und der Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und Schwellenländer (G20) nicht mehr zeitgemäss.
Über 140 Staaten, darunter die Schweiz, haben sich im Oktober 2021 dazu bekannt, dass grosse, international tätige Unternehmensgruppen mit einem Umsatz von 750 Millionen Euro und mehr mindestens 15% Steuern auf ihren Gewinn bezahlen sollen.
Die grosse Mehrheit der EU-Staaten und weitere wichtige Industriestaaten wollen die Mindestbesteuerung bereits per 2024 umsetzen. Würde die Schweiz auf die Einführung der Mindestbesteuerung verzichten, würden schweizerische Ableger von Unternehmensgruppen aus diesen Staaten von ihrem Mutterstaat höher besteuert, was zu einem Abfluss von Steuersubstrat ins Ausland führen würde.
Verfassungsänderung
Die Stimmbevölkerung hat am 18. Juni 2023 mit 78,5 Prozent eine Verfassungsänderung angenommen, welche die rechtliche Grundlage für die Umsetzung der Mindestbesteuerung in der Schweiz schafft. Ziel des Verfassungsgebers war es unter anderem, dass die Einnahmen aus einer höheren Besteuerung in der Schweiz bleiben und nicht ins Ausland abfliessen.
Eine Übergangsbestimmung in der Verfassung gibt dem Bundesrat Leitplanken vor, wie er die Mindestbesteuerung umzusetzen hat. Der Bundesrat hat dazu eine Verordnung erlassen. Diese gilt solange, bis sie von einem Bundesgesetz abgelöst wird. Der Bundesrat muss dem Parlament dieses Bundesgesetz spätestens nach sechs Jahren vorlegen.
Wer ist betroffen?
Ausschliesslich grosse, international tätige Unternehmensgruppen mit einem jährlichen weltweiten Umsatz von mindestens 750 Millionen Euro unterliegen der neuen Mindestbesteuerung. In der Schweiz zählen wenige Hundert inländische sowie wenige Tausend ausländische Unternehmensgruppen dazu. Grob 99% der Unternehmen in der Schweiz sind von der Reform daher nicht direkt betroffen und werden wie bisher besteuert.
In allen Kantonen kann eine tiefere Besteuerung als 15% auftreten. Besonders betroffen sind aber Kantone mit tiefer Steuerbelastung, in denen viele grosse und profitable Unternehmen angesiedelt sind.
Ergänzungssteuer in der Verordnung
Falls die Mindestbesteuerung nicht erreicht wird, wird der fehlende Betrag mit einer Ergänzungssteuer erhoben. Die Ergänzungssteuer ist eine Bundessteuer. Wie bei der direkten Bundessteuer wird sie von den Kantonen veranlagt.
Auswirkungen
Die finanziellen Auswirkungen der Mindestbesteuerung sind unsicher. Die Einnahmen aus der Ergänzungssteuer werden anfänglich auf grob 1 bis 2,5 Mrd. Franken geschätzt. Ein Grund für die Schätzunsicherheit ist die eingeschränkte Datengrundlage. Zudem weicht die Bemessungsgrundlage gemäss OECD/G20 von derjenigen nach Schweizer Recht ab. Nicht abgebildet in der Schätzung sind auch mögliche Verhaltensanpassungen der Unternehmen (zum Beispiel in Form geringerer Investitionen in der Schweiz) und steuerpolitische Entscheide der Kantone (zum Beispiel mittels Tarifanpassungen bei der Gewinnsteuer).
Das OECD/G20-Projekt führt zu einer Schmälerung der steuerlichen Standortattraktivität der Schweiz. Die sich daraus mittel- bis langfristig allenfalls ergebenden Anpassungsreaktionen der Unternehmen können sich auf die Einnahmen aus nahezu allen Steuern und auf die Einnahmen aus Sozialversicherungsbeiträgen negativ auswirken. Darum soll ein Teil der durch die Ergänzungssteuer eingenommenen Gelder zur Finanzierung von Massnahmen eingesetzt werden, die dem Standort Schweiz zugutekommen. Auch innerhalb der Schweiz wird der Steuerwettbewerb tendenziell eingeschränkt. Hochsteuerkantone werden im Verhältnis zu Tiefsteuerkantonen attraktiver. Auch steigt bei Unternehmen und Behörden der administrative Aufwand.
Q&A zur Umsetzung der OECD/G20-Mindestbesteuerung in der Schweiz
Warum hat der Bundesrat das Inkrafttreten der OECD/G20-Mindestbesteuerung auf den 1. Januar 2024 beschlossen?
Warum hat der Bundesrat mit seinem Beschluss bis kurz vor Jahresende gewartet?
Welche Staaten wollen die Mindestbesteuerung umsetzen, welche nicht?
Weshalb führt der Bundesrat die schweizerische Ergänzungssteuer (QDMTT), aber noch nicht die internationale Ergänzungssteuer (IIR und UTPR) ein?
Was bedeutet die QDMTT für verschiedene Konstellationen von Unternehmensgruppen?
Wie hoch werden die Einnahmen aus der Ergänzungssteuer sein?
Wie werden die zusätzlichen Einnahmen von Bund und Kantonen verwendet?
Wie genau funktioniert die OECD-/G20-Mindestbesteuerung?
Namentlich die grosse Mehrheit der EU-Staaten sowie weitere wichtige Industriestaaten wollen die Mindeststeuer per 1. Januar 2024 umsetzen. Ab diesem Zeitpunkt können grosse, international tätige Unternehmensgruppen aus diesen Staaten höher besteuert werden, falls ihre Tochtergesellschaften in der Schweiz die Mindestbesteuerung von 15 Prozent nicht erreichen. Mit der Einführung einer eigenen Ergänzungssteuer kann die Schweiz dieses Steuersubstrat sichern. Das heisst, es wird verhindert, dass Steuersubstrat von der Schweiz ins Ausland abfliesst. Das war einer der zentralen Gründe, warum Bundesrat und Parlament die Verfassungsänderung zur Einführung der Mindestbesteuerung beschlossen und diese der Stimmbevölkerung am 18. Juni 2023 zur Annahme empfohlen haben.
Die verfügbaren Daten deuten darauf hin, dass im Jahr 2024 bis zu 50 Prozent des mit der Ergänzungssteuer erfassten Gewinnsteuersubstrats ins Ausland abgeflossen wären, wenn die Schweiz diese nicht eingeführt hätte. Die Einnahmen aus der Ergänzungssteuer können im Gegenzug von Bund und Kantonen für Standortmassnahmen eingesetzt werden. Der Bund ist hierzu aufgrund der Übergangsbestimmung in der Bundesverfassung verpflichtet. Auch eine Mehrheit der Kantone zieht Standortmassnahmen in Erwägung.
Bundesrat und Parlament haben stets betont, dass die standortpolitischen Nachteile einer Einführung der OECD/G20-Mindestbesteuerung nur in Kauf zu nehmen sind, wenn auch andere, für die Schweiz wirtschaftlich wichtige Staaten diese umsetzen. Es war darum zentral, die internationale Entwicklung laufend zu beobachten. Eine Umsetzung der Mindestbesteuerung durch die EU per 2024 war zwar zu erwarten, weil sie bereits 2022 eine entsprechende Richtlinie in Kraft gesetzt hat. Viele Staaten haben die Reform aber erst kurz vor Jahresschluss verabschiedet.
Diverse Staaten wollen die Mindestbesteuerung (QDMTT, IIR) bereits per 2024 einführen. In der EU schreibt eine Richtlinie den Mitgliedstaaten die Umsetzung der Mindestbesteuerung per 31.12.2023 vor. Ausgenommen sind EU-Mitgliedstaaten, in denen höchstens zwölf oberste Muttergesellschaften von unter die Richtlinie fallenden Gruppen gelegen sind; sie können die Einführung um sechs Jahre aufschieben. Nach aktuellem Kenntnisstand berufen sich Estland, Lettland, Litauen, Malta und die Slowakei auf diese Ausnahmeregel.
In den meisten anderen EU-Mitgliedstaaten, namentlich in Deutschland, Frankreich, Italien, Österreich, den Niederlanden und Irland sind die Gesetzgebungsprojekte inzwischen weit fortgeschritten oder bereits abgeschlossen. Von einem Inkrafttreten der Mindestbesteuerung per 2024 in diesen EU-Mitgliedstaaten ist Stand 20. Dezember 2023 auszugehen. In einzelnen EU-Mitgliedstaaten wird es hingegen zu Verspätungen kommen (voraussichtlich Griechenland, Polen, Spanien, Portugal und Zypern). Es ist denkbar, dass in diesen EU-Mitgliedstaaten eine rückwirkende Einführung erfolgen wird, weil sie sonst ein Vertragsverletzungsverfahren zu gewärtigen haben.
Ausserhalb der EU sehen bspw. das Vereinigte Königreich, Australien, Kanada, Japan oder Südkorea ebenfalls eine Umsetzung der Mindestbesteuerung per 2024 vor. Im Vereinigten Königreich und in Südkorea ist der Gesetzgebungsprozess bereits abgeschlossen und die Mindestbesteuerung soll per 31.12.2023 in Kraft treten.
Singapur und Hongkong liessen hingegen verlauten, dass sie erst im Jahr 2025 Mindestbesteuerungsregeln einführen wollen. Die USA haben eine eigene Regelung zur Mindestbesteuerung (GILTI) und planen nach wie vor keine Übernahme der OECD/G20-Vorgaben. Auch Staaten wie China, Brasilien und Indien haben derzeit keine Pläne, die Mindestbesteuerung umzusetzen.
Die IIR ist im Unterschied zur QDMTT nicht geeignet, um einen Abfluss von Steuersubstrat ins Ausland zu verhindern. Denn solange die UTPR nicht zur Anwendung kommt, würde die IIR in aller Regel zu einer Steuererhöhung führen, ohne dass eine solche durch das Ausland drohen würde. In dieser Situation war eine Abschöpfung von Steuern im Ausland jedoch kein Ziel des Verfassungsgebers.
Dank dem Verzicht auf eine IIR kann die Schweiz ihre Attraktivität als Holdingstandort im Jahr 2024 weitgehend erhalten. Grund dafür ist, dass Tochtergesellschaften von Schweizer Unternehmensgruppen im Ausland vorderhand weiterhin von einer tieferen Besteuerung profitieren können, sofern sich diese in Staaten befinden, die die Mindestbesteuerung (noch) nicht umsetzen. Dasselbe gilt für Schweizer Zwischenholdings von Unternehmensgruppen aus Staaten ohne IIR.
Der Verzicht auf die Sicherstellung der Mindestbesteuerung im Ausland schafft jedoch einen Anreiz für schweizerische Unternehmensgruppen, Gewinne und Aktivitäten in tiefbesteuerte ausländische Tochtergesellschaften zu verlagern. Auch hier gilt jedoch: Je rascher sich die Mindestbesteuerung international durchsetzt, desto geringer sind solche Verhaltensanpassungen.
Die UTPR wird 2024 voraussichtlich noch von keinem Staat angewendet, auch nicht von den EU-Mitgliedstaaten. Auch hier soll der Parallelismus mit anderen Staaten gewahrt werden, namentlich mit den EU-Mitgliedstaaten.
Falls zumindest die EU-Staaten die UTPR per 2025 einführen werden, sollte die Schweiz ab 2025 auch sämtliche Massnahmen inkl. UTPR anwenden, um ihre volkswirtschaftlichen und fiskalischen Interessen bestmöglich zu wahren.
Für Unternehmensgruppen aus Staaten, die die IIR einführen, bewirkt die QDMTT keine steuerliche Mehrbelastung, weil der Staat ihres Hauptsitzes die IIR anwenden und dieser Staat die Mindestbesteuerung von 15 Prozent ohnehin durchsetzen würde. Dies betrifft grob geschätzt 1'000 Unternehmensgruppen, darunter namentlich Schweizer Ableger von europäischen Unternehmensgruppen. Für diese Unternehmen schafft die QDMTT zudem erhöhte Rechtssicherheit und reduziert den administrativen Aufwand. Grund dafür ist vor allem der sogenannte QDMTT Safe-Harbour, von dem diese Unternehmensgruppen profitieren könnten und der sie vor zusätzlichen Veranlagungsverfahren im Ausland schützen soll.
Für andere von der Reform betroffene Unternehmensgruppen, namentlich für schweizerische und US-amerikanische, bewirkt die QDMTT hingegen eine Steuererhöhung, sofern deren Gewinne heute in der Schweiz zu weniger als 15 Prozent besteuert werden. Bei einem Verzicht der Schweiz auf die QDMTT wären sie frühestens ab 2025 von der Mindestbesteuerung (durch die UTPR) betroffen gewesen. Die verfügbaren Daten deuten darauf hin, dass mutmasslich mehr als die Hälfte des Einnahmenpotentials aus der QDMTT auf diese Unternehmensgruppen entfallen.
Steuerbelastungen von weniger als 15% sind jedoch weiterhin möglich, wenn das Unternehmen über Substanz verfügt. Der Substanzabzug ermöglicht es, dass Gesellschaften, die über viel Substanz in Form von Sachanlagen sowie Personal verfügen, auf einen Teil des Gewinns weiterhin tiefer als mit 15% besteuert werden können. Im ersten Jahr beträgt der Substanzabzug 10% der Lohnsumme plus 8% der materiellen Sachanlagen. Nach der Übergangsperiode können Gewinne in der Höhe von 5% der Lohnsumme und der Sachanlagen vom Substanzabzug profitieren. Standorte, mit vielen substanzstarken Unternehmensgruppen sind demnach von der Mindestbesteuerung weniger betroffen als Standorte, in welchen viele substanzschwache Tätigkeiten erbracht werden.
Sowohl die kurz- als auch langfristigen finanziellen Auswirkungen der Ergänzungssteuer sind schwierig zu schätzen. Gründe dafür sind:
- Die eingeschränkte Datenbasis: Beispielsweise können die betroffenen Unternehmensgruppen nicht bestimmt werden, da die vorhandene Statistik auf einzelnen Unternehmen, nicht aber auf Unternehmensgruppen basiert.
- Unterschiedliche Bemessungsgrundlagen: Die von der OECD/G20 festgelegten Regeln zur Gewinnermittlung weichen von den Regeln ab, die in der Schweiz gelten. Diese Unterschiede können zu höheren oder tieferen Einnahmen aus der Ergänzungssteuer führen.
- Mögliche Verhaltensanpassungen: Da keine Erfahrungswerte aus der Vergangenheit existieren, bestehen Unsicherheiten, ob die anderen Staaten ihr Steuer- und Subventionssystem bzw. die Unternehmen ihre Strukturen und Investitionen anpassen werden. Auch sind die Kantone bei der Festlegung des Gewinnsteuertarifs autonom.
Im ersten Jahr werden die Einnahmen aus der Ergänzungssteuer grob auf 1 bis 2,5 Milliarden Franken geschätzt. Diesen Steuereinnahmen können gegenläufige Auswirkungen entgegenstehen: Durch die OECD/G20-Mindestbesteuerung büsst die Schweiz an steuerlicher Attraktivität ein. Das könnte grosse Unternehmensgruppen beispielsweise dazu veranlassen, weniger in der Schweiz zu investieren oder sich nicht in der Schweiz niederzulassen. Betroffen wären dann nicht nur die Einnahmen aus der Gewinn- und Ergänzungssteuer, sondern auch die Einnahmen weiterer Steuerarten (vornehmlich der Einkommenssteuer) und der Sozialversicherungen.
Schliesslich haben einige Kantone Anpassungen des Gewinnsteuertarifs beschlossen. Die Einnahmen aus der Ergänzungssteuer werden dadurch tiefer ausfallen, im Gegenzug werden die Einnahmen aus den kantonalen Gewinnsteuern infolge der kantonalen Tarifänderungen steigen. Mit Blick auf die verschiedenen Staatsebenen dürften die Kantone insgesamt mehr Einnahmen generieren; die Einnahmen des Bundes wären dagegen tiefer als ohne die steuerpolitischen Entscheide der Kantone.
Die Verfassungsbestimmung sieht vor, dass zusätzliche Einnahmen aus der Ergänzungssteuer zu 75 Prozent den Kantonen und zu 25 Prozent dem Bund zukommen. Kantone, die heute weniger als 15% Steuern verlangen und relativ viele der von der Mindestbesteuerung betroffenen Unternehmensgruppen beheimaten, werden auch mehr Erträge aus der Ergänzungssteuer vereinnahmen als andere Kantone. Diese Kantone sind zugleich am stärksten von der zusätzlichen Steuerbelastung und der Einbusse an Standortattraktivität betroffen. Der Gewinnsteuersatz in den Kantonen ist nicht alleine entscheidend. Die Steuerbelastung kann auch dort tiefer als 15% sein, wo der Gewinnsteuersatz höher ist als 15% – wenn bspw. ein Unternehmen Steuerermässigungen für Forschung und Entwicklung in Anspruch nehmen kann.
Die Verfassung schreibt vor, dass der Bund seine zusätzlichen Einnahmen für die Standortförderung der Schweiz einsetzt (abzüglich seiner Mehrausgaben für den Finanz- und Lastenausgleich, die aus der Ergänzungssteuer resultieren). Der Bundesrat wird 2024 über die konkrete Verwendung der Mittel entscheiden, wobei diese der Gesamtwirtschaft zugutekommen sollen. Auch eine Mehrheit der Kantone plant Massnahmen zur Förderung der Standortattraktivität, wie eine erste Umfrage zeigte: OECD-Mindeststeuer. Auswirkungen auf die Disparität zwischen den Kantonen und Formen der kantonalen Umsetzung / Bericht des EFD, Erste Berichterstattung zum Postulat 22.3893, Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates.
Die zusätzlichen Einnahmen aus der Ergänzungssteuer werden im bestehenden System des Finanzausgleichs berücksichtigt, d.h. es gibt eine Umverteilung über den Finanzausgleich. Von diesem profitieren die finanzschwächeren Kantone. So kommen auch Kantone zu zusätzlichen Einnahmen, die keine direkten Erträge aus der Ergänzungssteuer erzielen.
Der Bund verwendet mittelfristig rund einen Drittel seiner Einnahmen aus der Ergänzungssteuer zur Kompensation seiner Mehrbelastungen beim Finanzausgleich. Die verbleibenden Mittel sollen für Massnahmen zugunsten der Standortattraktivität der Schweiz verwendet werden. Der Bundesrat wird darüber im Verlauf des nächsten Jahres beschliessen.
Die OECD/G20-Mindestbesteuerung findet Anwendung auf Unternehmensgruppen mit einem weltweiten Jahresumsatz von mindestens 750 Mio. Euro. Der Mechanismus der Mindestbesteuerung beruht auf drei Massnahmen:
- QDMTT (auch: nationale Ergänzungssteuer): Mit der sogenannten Qualified Domestic Minimum Top-up-Tax (QDMTT) erfasst ein Staat die bei ihm ansässigen und mit weniger als 15 Prozent besteuerten Gesellschaften. Sie betrifft in- und ausländische Unternehmensgruppen. In der Schweiz würde die QDMTT in Form einer nationalen Ergänzungssteuer sichergestellt.
Beispiel: Die QDMTT erfasst Gewinne von Schweizer Gesellschaften sowie von in der Schweiz ansässigen Gesellschaften ausländischer Konzerne. Wenn diese Unternehmen heute in der Schweiz weniger als 15 Prozent Steuern zahlen, werden sie aufgrund der QDMTT künftig stärker besteuert.
- IIR: Mit der sogenannten Income Inclusion Rule (IIR) erfasst ein Staat die bei ihm ansässigen Gesellschaften für deren (zu) tief besteuerte Tochtergesellschaften im Ausland. Die IIR betrifft zum einen inländische Unternehmensgruppen, die mit <15 Prozent besteuerte Tochtergesellschaften im Ausland haben, zum anderen aber auch ausländische Unternehmensgruppen, die in der Schweiz über eine Zwischenholding verfügen und deren ausländischen Töchter (zu) tief besteuert sind.
Beispiel: Die IIR erfasst Gewinne der Tochtergesellschaften von Schweizer Unternehmensgruppen oder von Zwischenholdings, falls diese in ihrem Sitzstaat mit weniger als 15 Prozent besteuert werden.
- UTPR: Mit der sogenannten UTPR erfasst ein Staat die bei ihm ansässigen Gesellschaften für beliebige andere (zu) tief besteuerte ausländische Konzerngesellschaften.
Beispiel: Die UTPR erfasst Gewinne der Tochtergesellschaften einer ausländischen Unternehmensgruppe, die auch einen Ableger in der Schweiz hat.
Rangfolge:
- Mit erster Priorität kann ein Staat auf seinem Gebiet die Mindestbesteuerung selbst mittels einer QDMTT sicherstellen.
- Macht er von dieser Option keinen Gebrauch, kann der Staat der obersten Muttergesellschaft mittels IIR besteuern, subsidiär der Staat der Zwischenholding.
- Erhebt kein Staat die QDMTT oder IIR, können die anderen Staaten, in denen sich eine beliebige Konzerngesellschaft befindet, die UTPR erheben.
Dokumentation
Verknüpftes Dossier
Letzte Änderung 14.02.2024
