Das Wichtigste in Kürze
Die Schuldenbremse ist ein einfacher Mechanismus zur Steuerung der Gesamtausgaben des Bundes. Sie soll chronische Defizite und damit einen Schuldenanstieg verhindern. In der Bevölkerung geniesst sie grosse Unterstützung: 85 Prozent der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger hatten 2001 die Verfassungsbestimmung zur Schuldenbremse gutgeheissen, und auch 20 Jahre nach ihrer Einführung 2003 hat die Schuldenbremse in der Bevölkerung und im Parlament einen starken Rückhalt.
Die Schweiz steht heute mit einer Schuldenquote von rund 30 Prozent des Bruttoinlandprodukts im internationalen Vergleich exzellent da. Die Schuldenbremse hat nicht nur massgeblich dazu beigetragen, dass die Schweiz mehrere Krisen vergleichsweise gut meistern konnte; darüber hinaus hat sie eine namhafte Reduktion der Bundesschulden ermöglicht. Dank dem Schuldenabbau in den Jahren vor der Coronakrise spart der Bund nach wie vor Zinsausgaben in beträchtlicher Höhe.
Die bisher grösste Bewährungsprobe für die Schuldenbremse war die Corona-Pandemie. Der Bund stellte zur Abfederung der wirtschaftlichen Folgen innert kürzester Zeit 30 Milliarden Franken zur Verfügung. Die flexible Ausgestaltung der Ausgabenregel liess dies zu. Allerdings müssen diese Schulden wieder abgebaut werden. Mit einer Gesetzesänderung hat das Parlament die Frist dafür bis zum Jahr 2035 verlängert. Die Corona-Folgen werden den Bundeshaushalt deshalb noch lange beschäftigen.
Über Sinn und Notwendigkeit weiterer Anpassungen wird immer wieder diskutiert, und an der «richtigen» Höhe von Staatsschulden entzünden sich lebhafte Debatten. Im Grundsatz aber sind die Errungenschaften der Schuldenbremse unbestritten.
Die Hauptelemente
Die Elemente der Schuldenbremse sind in Artikel 126 der Bundesverfassung verankert:
- Grundsatz: Der Bund hält seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht
- Ausgabenregel: Der Höchstbetrag der im Voranschlag zu bewilligenden Gesamtausgaben richtet sich unter Berücksichtigung der Wirtschaftslage nach den geschätzten Einnahmen.
- Ausnahme: Bei ausserordentlichem Zahlungsbedarf kann der Höchstbetrag nach Absatz 2 angemessen erhöht werden.
- Sanktionen: Überschreiten die in der Staatsrechnung ausgewiesenen Gesamtausgaben den Höchstbetrag nach Absatz 2 oder 3, so sind die Mehrausgaben in den Folgejahren zu kompensieren.
- Umsetzung: Das Gesetz regelt die Einzelheiten.
Warum eine Schuldenbremse?
In den 1990er-Jahren gerieten die Bundesfinanzen aus dem Gleichgewicht. Innerhalb weniger Jahre führten Milliardendefizite zu einem starken Anstieg der Verschuldung, der durch die Ausfinanzierung der Pensionskassen des Bundes und der bundesnahen Betriebe noch verstärkt wurde.
Schon damals war in der Verfassung der Grundsatz verankert, dass der «Fehlbetrag der Bilanz des Bundes abzutragen» sei. Aber der verlangte Schuldenabbau blieb toter Buchstabe, ein häufiges Phänomen in der Politik: Im Grundsatz herrscht Einigkeit, sobald es aber um die Umsetzung und den konkreten Einzelfall geht, gibt es immer wieder Gründe, davon abzuweichen.
Mit dieser finanzpolitischen Erfahrung wuchs die Bereitschaft von Bundesrat und Parlament, sich in der Finanzpolitik durch eine konkrete, griffige Ausgabenregel einschränken zu lassen, so dass der gute Vorsatz auch tatsächlich eingehalten wird. Die Schuldenbremse begrenzt die Ausgaben auf das Niveau der strukturellen, das heisst konjunkturell bereinigten Einnahmen. Die Ausgaben können nur erhöht werden, wenn ihre Finanzierung durch Einnahmen oder entsprechende Verzichte gesichert ist.
Die Wirkung der Schuldenbremse
Das Ziel der Schuldenbremse ist es, das Schuldenniveau mindestens zu stabilisieren. Von 2003 bis 2019 konnten die Bundesschulden sogar um rund 27 Milliarden Franken reduziert werden. Der Grund dafür waren strukturelle Überschüsse. Diese kamen hauptsächlich zustande, weil die Ausgaben tiefer ausfielen als budgetiert. Durch die hohen ausserordentlichen Ausgaben während der Corona-Pandemie sind die Schulden wieder angestiegen.
So funktioniert die Schuldenbremse
Mittelfristig, das heisst über einen Konjunkturzyklus hinweg, ist der Bundeshaushalt mit der Schuldenbremse ausgeglichen: In der Hochkonjunktur müssen Überschüsse erwirtschaftet werden, um die Defizite der darauffolgenden Rezession zu kompensieren. Die ordentlichen Ausgaben werden auf das Niveau der strukturellen, das heisst der konjunkturell bereinigten Einnahmen begrenzt. Dies ermöglicht eine stetige Ausgabenentwicklung und verhindert eine Stop-and-Go-Politik.
Griffig und dennoch flexibel
Die Schuldenbremse wird aufs Budget angewendet und gibt vor, wie viel der Bund maximal ausgeben darf. Nach Ablauf des Jahres hält die Jahresrechnung fest, ob dieser Plafond für die ordentlichen Ausgaben eingehalten wurde. Das sogenannte Ausgleichskonto führt darüber Buch. Entsteht auf diesem Ausgleichskonto ein Defizit, enthält das Regelwerk einen klaren Sanktionsmechanismus: Das Defizit muss vollumfänglich wieder kompensiert werden.
Damit eine finanzpolitische Regel wirkt, muss sie streng und verbindlich sein; sie muss aber auch genug Spielraum lassen, um auf äussere Entwicklungen reagieren zu können. Diese Flexibilität gewährleistet die Schuldenbremse durch die Berücksichtigung der aktuellen Wirtschaftslage. Ausserdem hat die Schuldenbremse eine Ausnahmebestimmung: In aussergewöhnlichen und vom Bund nicht steuerbaren Situationen (so etwa in einer Pandemie oder bei einer Naturkatastrophe) ist es möglich, von der Regel abzuweichen und ausserordentliche Ausgaben zu tätigen. Diese ausserordentlichen Ausgaben müssen in den Folgejahren kompensiert werden, wenn sie nicht durch ausserordentliche Einnahmen der vergangenen Jahre gedeckt werden können. Dadurch soll verhindert werden, dass von der Ausnahme über Gebühr Gebrauch gemacht wird.
Die Corona-Pandemie zeigte, dass die bisherigen Regeln zur Kompensation von Fehlbeträgen für derart hohe Ausgaben zu restriktiv waren. Deshalb wurde eine temporäre Gesetzesrevision nötig, um nicht durch Sparprogramme oder Steuererhöhungen die wirtschaftliche Erholung zu gefährden. Am bewährten Grundprinzip der Schuldenbremse hat der Bund aber festgehalten.
Bestandene Bewährungsproben
Die Schuldenbremse hatte seit ihrer Einführung 2003 mehrere
Bewährungsproben zu meistern:
- Die verbindliche Vorgabe der Schuldenbremse hat geholfen, den Bundeshaushalt nach der Einführung rasch ins Lot zu bringen.
- Die Schuldenbremse hat verhindert, dass die hohen Steuereinnahmen der wirtschaftlich starken Jahre für Mehrausgaben verwendet wurden. Stattdessen konnten Überschüsse erwirtschaftet und Schulden abgebaut werden.
- Die konjunkturverträgliche Ausgestaltung der Regel hat zudem erlaubt, dass in Rezessionsphasen die Ausgaben nicht gekürzt werden mussten.
- Die Schuldenbremse hat sich auch als krisentauglich erwiesen. Dank der Ausnahmeregelung war es möglich, hohe ausserordentliche Ausgaben zu tätigen, ohne dadurch die ordentliche Aufgabenerfüllung des Bundes zu gefährden. In der Finanzkrise 2008 konnten so die UBS stabilisiert und 2020-2022 die wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie abgefedert werden.
Aktuelle und künftige Herausforderungen
Die Schuldenbremse und der politische Wille zur Einhaltung ihrer Vorgaben haben einen wesentlichen Beitrag zur Gesundung der Bundesfinanzen geleistet.
Die langfristige finanzpolitische Herausforderung wird es sein, angesichts
der Wachstumsdynamik in gesetzlich stark gebundenen Aufgabengebieten
(z.B. soziale Wohlfahrt aufgrund der Alterung der Bevölkerung) auch anderen Ansprüchen gerecht zu werden und trotzdem dafür zu sorgen, dass die Finanzierung der Staatsleistungen für die öffentlichen und privaten Haushalte verkraftbar bleibt.
Die budgetierten Ausgaben wurden seit Einführung der Schuldenbremse durchgehend unterschritten, was auf eine sparsame Mittelverwendung schliessen lässt. Der Bund muss sich dadurch nicht verschulden, um seine ordentlichen Aufgaben zu finanzieren. Aber auch die konstant wachsenden Einnahmen vereinfachten das Einhalten der Ausgabenregel – eine längere Rezession und der damit verbundene Einbruch der Steuereinnahmen würde die Schuldenbremse auf eine harte Probe stellen. Eine weitere Bewährungsprobe wäre ein neues Extremereignis, das hohe Ausgaben erfordern würde.
Erfolgsbilanz
Die öffentlichen Haushalte der Schweiz stehen im internationalen Vergleich gut da. Neben dem Bund verfügen auch die meisten Kantone über eine Schuldenbremse.
Der Erfolg der Schuldenbremse reicht über die Schweiz hinaus: Im Jahr 2011 hat Deutschland eine Schuldenbremse eingeführt und sich dabei stark auf das schweizerische Modell abgestützt. Die Schuldenkrise in Europa führte dazu, dass sich die allermeisten Länder der EU mit dem Fiskalpakt von 2012 verpflichtet haben, in der nationalen Gesetzgebung eine Schuldenbremse zu verankern.
Weiterführende Informationen
Letzte Änderung 17.08.2023
