«Wir müssen dafür sorgen, dass eine Grossbank untergehen kann, ohne ein ganzes Land in den Abgrund zu reissen» – Karin Keller-Sutter zieht nach einem harten Jahr Bilanz

NZZ (Fabian Schäfer und Christina Neuhaus) - Die Finanzministerin zeigt sich besorgt über die Spätfolgen der Pandemie. Und sie erklärt, weshalb es bald eine Steuererhöhung für die AHV geben könnte, nicht aber für die Armee.

Kaum haben Sie vor einem Jahr das Finanzdepartement übernommen, ist die CS kollabiert. Haben Sie sich je in das Justizdepartement zurückgewünscht?

Nein. Ich bin niemand, der zurückschaut und denkt, was alles besser hätte laufen können. Das waren zwar harte Wochen, aber man kann es sich nicht aussuchen. Ich habe versucht, das Beste zu geben. Heute bin ich vor allem froh, dass wir unser Ziel erreicht haben: Wir konnten Schaden von der Schweiz und dem weltweiten Finanzsystem abwenden.

Die Finanzen waren Ihr Wunschdepartement, oder?

Ursprünglich wollte ich das Wirtschaftsdepartement übernehmen, was damals aber nicht geklappt hat. Danach war ich bis zu meinem Wechsel vier Jahre im Justizdepartement. Es war auch der Wunsch des Kollegiums, dass ich die Finanzen übernehme. Wir wussten bereits, dass die Finanzlage aus dem Ruder läuft. Man traute mir diese Aufgabe zu.

Dank Ihrer Rolle bei der Übernahme der CS durch die UBS haben Sie es auf die Liste der «einflussreichsten Frauen des Jahres» der «Financial Times» geschafft. Das dürfte Sie gefreut haben.

Natürlich. Aber ich möchte betonen, dass das eine gemeinsame Leistung war, zu der verschiedene Behörden und Personen beigetragen haben. Auch im Bundesrat waren wir sehr geschlossen. Uns allen wäre viel lieber gewesen, wenn das nicht passiert wäre. Das Ergebnis hat uns dann aber recht gegeben: Wir haben Stabilität, es gab keine Finanz- und keine Wirtschaftskrise.

Das sehen nicht alle so. UBS-Vertreter sagen mittlerweile offen, dass man die CS auch hätte abwickeln können.

Theoretisch wäre das möglich gewesen, aber nur unter enormen Risiken. Die CS war bereits auf den Eisberg aufgelaufen, sie wäre am Montag Konkurs gegangen, wenn wir am Sonntag keine Lösung gehabt hätten. Im Vergleich zur Übernahme durch die UBS wäre bei einer Abwicklung das Risiko grösser gewesen, dass die Liquidität verlorengeht, die der Bund gegenüber der Nationalbank garantiert hatte. Übrigens hat auch der UBS-Chef Sergio Ermotti jüngst gesagt, eine Abwicklung wäre reiner Masochismus gewesen. Für den Bundesrat war der Fall klar: Wenn eine Lösung mit weniger Risiken und besseren Erfolgsaussichten vorliegt, darf der Finanzplatz nicht zum Versuchskaninchen für die Praxistauglichkeit der Too-big-to-fail-Regeln werden, die noch nie bei einer Grossbank angewendet wurden. Wir durften nicht russisches Roulette spielen mit unserer Volkswirtschaft.

Was muss die Schweiz tun, damit die letzte Grossbank, die UBS, nicht zum unkalkulierbaren Risiko wird? Zur Debatte stehen höhere Anforderungen an das Eigenkapital, an die Liquidität und weitere Verschärfungen. Ihre externen Experten raten jedoch eher davon ab.

Wir werden dem Parlament im Frühling Vorschläge unterbreiten. Der Entwurf liegt vor, aber ich kann der Diskussion im Bundesrat nicht vorgreifen. Eines kann ich aber sagen: Wir müssen handeln – wir haben keine andere Wahl. Wir müssen dafür sorgen, dass eine Grossbank untergehen kann, ohne im schlimmsten Fall ein ganzes Land in den Abgrund zu reissen. Ich werde mich dafür einsetzen, dass all die unangenehmen Fragen jetzt wirklich diskutiert werden. Das hat nichts mit Feindseligkeit gegenüber systemrelevanten Banken zu tun, sondern mit unserer Verantwortung für die Volkswirtschaft der Schweiz. Wir werden sicher auch einen Vergleich mit anderen Ländern machen und analysieren, wie streng unsere Vorschriften sind. Unser oberstes Ziel ist der Schutz des Staates und der Steuerzahlenden.

Sie haben den Niedergang der CS analysiert. Was war aus Ihrer Sicht die Rolle und die Verantwortung der Finanzmarktaufsicht (Finma) des Bundes?

Es ist Sache der parlamentarischen Untersuchungskommission, das aufzuarbeiten. Man darf einfach nie vergessen: In erster Linie ist der Untergang der CS auf unternehmerisches Versagen des Verwaltungsrats, der Geschäftsleitung und des Aktionariats zurückzuführen. Die Verantwortung trägt die Führungsriege, sie hat die Bank in den Untergang geführt. Das war ein jahrelanger Zerfallsprozess.

Trotzdem: Zeigt nicht allein die Tatsache, dass am Ende der Bundesrat mit Notrecht eingreifen musste, dass die Finma in diesem Fall versagt hat?

Es ist nicht an mir, diese Frage zu beantworten. Die Oberaufsicht über die Finma hat das Parlament.

Der Bundesrat wählt den Verwaltungsrat der Finma. Sie müssen doch auch beurteilen, ob er seine Arbeit gut gemacht hat oder nicht, ob Sie ihn wieder wählen sollen oder nicht.

Wir wählen den Verwaltungsrat, das stimmt, aber er arbeitet unabhängig. Wir haben keine Weisungsbefugnisse. Mehr kann ich heute dazu nicht sagen.

Wechseln wir das Thema: In der Pandemie und auch beim CS-Debakel haben wir uns daran gewöhnt, dass der Bund auch die grössten Probleme mit Geld aus der Welt schaffen kann. Hat sich dadurch das Verhältnis zwischen Bürger und Staat verändert?

Vorab möchte ich betonen, dass im Fall der CS kein einziger Rappen Steuergeld geflossen ist . . .

. . . aber das konnten Sie ja vorher nicht wissen . . .

. . . trotzdem: Es ist kein Rappen geflossen. Der Bund hat Garantien gewährt, CS und UBS haben ihn dafür entschädigt mit über 200 Millionen Franken. Das ist ein wichtiger Unterschied zu Corona. Damals haben wir tatsächlich mehr als 30 Milliarden ausbezahlt. Dank der Schuldenbremse konnten wir das stemmen, weil die dafür notwendigen Mittel vorhanden waren. Aber ja: Ich habe leider den Eindruck, dass sich in diesen Jahren in der Schweiz Grundlegendes verändert hat.

Wie?

Die Erwartungshaltung der Bürger gegenüber dem Staat hat zugenommen, die Eigenverantwortung ist auf dem Rückzug. Das unternehmerische Risiko, das Scheitern wird kaum mehr in Kauf genommen. Bei kleinsten Einbussen und Unebenheiten ruft man nach dem Staat. Der Bund soll alles ausbügeln. Wir müssen aufpassen, dass wir nicht zu einem allumsorgenden Staat übergehen.

Wie lässt sich das verhindern?

Hier sind wir alle gefragt: Parlament, Bundesrat, Parteien. Wir müssen masshalten und sehr viel Überzeugungsarbeit leisten. So finden wir – hoffentlich – zu einer gewissen Normalität zurück.

Die Schuldenquote der Schweiz ist im internationalen Vergleich tief. Ist es aus Ihrer Sicht zwingend, alle Corona-Schulden wieder abzubauen?

Ja. Für eine kleine, offene Volkswirtschaft wie die Schweiz ist die finanzpolitische Stabilität zentral. Ein tiefer Schuldenstand gibt uns politische Souveränität und Spielraum, wenn es nötig ist. Wir müssen uns selbst helfen können. Das können wir heute, die Bonität des Bundes ist Triple A – daran änderte selbst der Untergang der CS nichts. Auch die Stabilität unseres Frankens hängt von einer gesunden Finanzlage ab.

Laut Finanzplan drohen ab 2025 Lücken von 2 bis 3 Milliarden Franken. Das Parlament hat schon heute Mühe, die Schuldenbremse einzuhalten, obwohl es noch um viel tiefere Beträge geht. Wie wollen Sie den Haushalt im Lot halten?

Das Parlament hat die Budgethoheit, ist aber an die Verfassung und die Schuldenbremse gebunden. Klar ist, dass der Bundesrat ein Budget präsentieren muss, das konform zur Schuldenbremse ist. Wir werden die generellen Sparmassnahmen, die wir dieses Jahr schon hatten, weiterziehen. Dazu kommt ein Entlastungspaket, das schon in der Vernehmlassung war und unter anderem tiefere Beiträge an den Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung vorsieht. Das ist vertretbar, denn dieser ist sehr gut gefüllt, und es gibt zudem ein Sicherheitsventil. Den Rest werden wir sehen. Ende Januar wird der Bundesrat die Eckwerte für das Budget 2025 beschliessen. Wir sind bereits an der Arbeit. Ein Spaziergang wird das nicht.

Der Bundesrat hat kurz vor Weihnachten beschlossen, die neue OECD-Mindeststeuer für international tätige Konzerne 2024 einzuführen. Wirtschaftsverbände und Firmen hatten Sie gebeten, mindestens ein Jahr zu warten, weil andere Länder diese Steuer auch noch nicht einführen. Wieso sind Sie nicht darauf eingegangen?

Die Pharmabranche hat ihre Interessen vertreten. Das ist legitim. Der Bundesrat muss aber das Gesamtinteresse des Landes im Auge haben. Hätte er die Ergänzungssteuer im Inland nicht eingeführt, wäre nächstes Jahr viel Steuersubstrat aus der Schweiz abgeflossen, da viele wichtige Industriestaaten die Mindeststeuer einführen. Ich bin kein Fan der Mindeststeuer, aber noch weniger bin ich ein Fan davon, Geld einfach so zu verschenken. Das haben auch Volk und Stände in diesem Frühling mit dem deutlichen Votum für die OECD-Mindeststeuer so gesehen.

Spielen dabei auch finanzpolitische Motive eine Rolle?

Wenn Sie damit meinen, dass ich einen Schweizer Steuerfranken lieber in der Schweiz als im Ausland sehe, dann ja. Sonst nicht.

Ein grosses Thema sind die 1,2 Milliarden Franken zugunsten ukrainischer Flüchtlinge. 2024 verbuchen Sie diese Gelder ausserordentlich, an der Schuldenbremse vorbei. Das ist rechtlich umstritten. Sie selbst sagten im Sommer, 2024 könne man dies ein letztes Mal so machen. Gilt das weiterhin – oder wird der Bundesrat unter dem Druck der drohenden Defizite einknicken und noch einmal die Hintertür der Ausserordentlichkeit nehmen?

Das kann ich nicht vorwegnehmen. Ich habe das damals so gesagt, weil wir die Corona-Ausgaben drei Jahre lang ausserordentlich verbucht haben. Aber es gibt auch die Lesart, dass man die Ausgaben für ukrainische Flüchtlinge fünf Jahre lang so budgetieren darf, da der Schutzstatus S so lange gilt. Letztlich ist das eine politische Frage. Aber natürlich, wenn diese 1,2 Milliarden aus dem ordentlichen Haushalt finanziert werden müssen, verschärft das den Druck auf das Budget. Wir müssen das vertieft anschauen. Aber das sind nicht die entscheidenden Fragen.

Welche sind es denn?

Wir haben zwei grosse Bereiche, die enorm stark wachsen und andere Aufgaben zunehmend verdrängen. Einerseits steigen die Ausgaben in der sozialen Wohlfahrt: insbesondere in der AHV wegen der Alterung, aber auch bei der IV, den Ergänzungsleistungen, den Prämienverbilligungen – alles steigt. Und dann werden auch die Armeeausgaben massiv zunehmen.

Das Parlament verlangt bis 2035 eine Erhöhung des Armeebudgets von heute 5,5 auf 10,5 Milliarden Franken. Geht das ohne Steuererhöhung?

Ich halte eine Steuererhöhung bei der derzeitigen Finanzlage des Bundes nicht für den richtigen Weg. Wir haben ein Ausgabenproblem, kein Einnahmenproblem. Anders als die Kantone kann der Bund auch nicht so einfach seinen Steuerfuss erhöhen, wenn er Geld braucht. Wenn wir die direkte Bundes- oder die Mehrwertsteuer erhöhen wollen, bedeutet das immer, dass die Verfassung geändert werden muss. Dazu braucht es die Zustimmung von Volk und Ständen. Bei der gegenwärtigen Finanzlage kann ich mir beim besten Willen nicht vorstellen, vor das Volk zu treten und zu sagen: «Wir leben auf zu grossem Fuss, wir hätten darum gerne eine Steuererhöhung.» Deswegen gibt es ja die Schuldenbremse. Sie zwingt uns, Prioritäten zu setzen.

Der Bundesrat befürwortet die Erhöhung der Armeeausgaben auf 1 Prozent des Bruttoinlandprodukts. Hand aufs Herz: Ist das wirklich realistisch ohne Steuererhöhung?

Ich bin froh, dass das Parlament die Erhöhung nicht bis 2030 umsetzen will, sondern bis 2035. Das gibt uns Zeit. Aber ja: Auch dieser Plan ist ambitioniert und sportlich. Ein Ausbau der Armeeausgaben in dieser Höhe bedeutet zwangsläufig, dass das über Jahre hinweg auf Kosten fast aller anderen Aufgabengebiete geht – vor allem weil parallel dazu die Sozialausgaben so stark zunehmen.

Eben: Wie soll das gehen ohne Steuererhöhung?

Das kann ich Ihnen heute nicht sagen. Ich weiss nicht, wie sich die Finanzlage bis 2035 entwickeln wird. Der Bundesrat steht hinter dem Armeeausbau, aber er hat von Anfang an gesagt, dass die Umsetzung im Lichte der Bundesfinanzen betrachtet werden muss. Die Frage der Finanzierung wurde leider beim Auftrag des Parlaments an den Bundesrat nicht geklärt.

Sie finden, die Forderung nach einer Steuererhöhung müsste, wenn schon, aus dem Parlament kommen?

Ich kann mir jedenfalls nicht vorstellen, dass sie vom Bundesrat kommt. Wie gesagt: Unser Hauptproblem sind nicht die Einnahmen, sondern die Ausgaben.

Und die ramponierte Landesverteidigung, die ist kein Problem?

Es ist unbestritten, dass wir die Armee wieder stärken wollen. Wir müssen angesichts des massiven Ausgabenwachstums aber auch den Finanzen Sorge tragen. Höhere Steuern für die Armee kann ich mir nicht vorstellen. Ich würde dann auch gerne sehen, wer bei einer Volksabstimmung hinsteht und dem Volk eine Steuererhöhung zugunsten der Armee schmackhaft macht.

Dann gibt es für das Militär nur eine Lösung: Der Bundesrat muss rasch eine rigorose Verzichtsplanung aufgleisen, um die nötigen Gelder freizuspielen.

Wir sollten realistisch bleiben. Ich habe zur Kenntnis genommen, dass es in der NZZ offenbar auch die Meinung gibt, beim Bund könne man mit einem Federstrich einfach ein paar Milliarden sparen. Das sind, pardon, etwas unrealistische Vorstellungen. Schon nur, weil der Bund seine Ausgaben nicht so leicht senken kann, wie manche meinen. Jeder Gemeindehaushalt ist flexibler als der des Bundes. Unsere Ausgaben sind zum grössten Teil Transfers: an die Sozialversicherungen, die Kantone, die Infrastrukturfonds, die ETH und so weiter. Mehr als zwei Drittel sind gesetzlich gebunden. Sie können im jährlichen Budgetprozess nicht verändert werden. Damit bleibt ein kleiner Teil, den wir direkt und schnell beeinflussen können. Ich werde dem Bundesrat deshalb eine Aufgaben- und Subventionsüberprüfung vorschlagen. Wir müssen besprechen, was wirklich notwendig ist.

Wie wollen Sie mit den stark wachsenden Sozialausgaben umgehen?

Zuerst müssen wir einmal dafür sorgen, dass es nicht noch schlimmer wird. Der erste Härtetest kommt im März, wenn über die beiden AHV-Initiativen abgestimmt wird.

Der Gewerkschaftsbund fordert eine 13. AHV-Rente, die Jungfreisinnigen wollen das Rentenalter an die Lebenserwartung knüpfen. Die eine Initiative kostet Geld, die andere spart Geld. Der Bundesrat lehnt beide ab. Wieso?

Der Bundesrat lehnt den Automatismus der Rentenalter-Initiative ab. Er hat aber in der Botschaft klargemacht, dass wir über eine Erhöhung des Rentenalters reden müssen. Mit der verlangten Erhöhung würde die AHV voraussichtlich rund 2 Milliarden Franken sparen. Die 13. Rente hingegen würde mittelfristig Mehrkosten von gut 5 Milliarden Franken verursachen, wovon der Bund 1 Milliarde übernehmen müsste. Leider steht in der Initiative nicht, wie die Finanzierung bewerkstelligt werden soll.

Was wäre Ihr Vorschlag?

Wenn diese Initiative angenommen wird, werden wir kaum um eine Steuererhöhung herumkommen. Finanzieren lässt sich eine 13. AHV-Rente nur, wenn man entweder die Mehrwertsteuer erhöht oder die Lohnbeiträge von Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Vielleicht brauchte es auch eine Kombination von beidem.

Ist das jetzt schon klar?

Ja, die Demografie arbeitet gegen uns. Eine 13. AHV-Rente ist derart teuer, ohne Zusatzfinanzierung geht das nicht. Dazu kommt: Die Bevölkerung altert weiter, und damit steigen auch die Kosten. Zurzeit ist die AHV nur bis 2030 stabil finanziert – ohne dass hier die 13. Monatsrente schon einberechnet wäre. Heute zahlt der Bund 10 Milliarden pro Jahr an die AHV, bis 2035 erhöht sich dieser Betrag auf 16 Milliarden. Die Probleme werden nicht kleiner. Das Departement des Innern (EDI) hat deshalb den Auftrag, bis 2026 einen Vorschlag für eine nächste AHV-Revision vorzulegen.

Der Beitrag an die AHV ist der mit Abstand grösste Budgetposten des Bundes. Er bezahlt fix rund einen Fünftel der Gesamtausgaben des Sozialwerks. Müsste man zum Schutz der anderen Aufgaben des Bundes die AHV aus dem Haushalt herauslösen?

Das ist eine der Fragen, die das EDI in seinem Revisionsvorschlag beantworten muss. Allerdings sind alle Anläufe für eine Entflechtung bis jetzt gescheitert, weil auch bei dieser Lösung eine neue Finanzierungsquelle erschlossen werden müsste.

Wie?

Bei der AHV hat man drei Möglichkeiten: Erhöhung des Rentenalters, Erhöhung der Lohnprozente, Erhöhung der Mehrwertsteuer. Bis heute gelang keine AHV-Revision mit nur einem dieser drei Elemente. Eine nächste AHV-Revision dürfte ebenfalls einnahmen- und leistungsseitig erfolgen müssen.

Um Vorhaben wie die Sanierung der AHV erfolgreich vorbereiten zu können, muss der Bundesrat gut zusammenarbeiten. Laut dem Bericht der Geschäftsprüfungskommission zu den Corona-Leaks im Departement von Alain Berset war das lange nicht der Fall. Sie sagten aber kürzlich, die Zusammenarbeit sei gut. Wirklich?

Ja, wir haben uns nach einer schwierigen Phase zusammengerauft. Erst kürzlich, als wir mit den Finanzproblemen zu kämpfen hatten, haben zwei Departemente Geld verschoben, um einem anderen Departement unter die Arme zu greifen.

Das ist ja schon fast wie Weihnachten.

Als Gremium haben wir eine Verantwortung, und die nehmen wir gemeinsam wahr. Ja, der Bundesrat funktioniert gut.

Letzte Änderung 27.12.2023