Worum geht es?

In den internationalen Beziehungen kennt die Schweiz zwei verschiedene Wege, um Informationen im Steuerbereich auszutauschen. Der Informationsaustausch zwischen Steuerbehörden erfolgt im Rahmen der sogenannten Amtshilfe, gestützt auf bilaterale Doppelbesteuerungsabkommen (DBA). Auf dem Weg der Rechtshilfe können Informationen zwischen Justizbehörden ausgetauscht werden. Die Rechtshilfe erfolgt auf der Grundlage des Bundesgesetzes über Internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG).

Rechtshilfe nach Schweizer Recht: Die Rechtshilfe, also der Informationsaustausch zwischen Justizbehörden gestützt auf das IRSG, bezieht sich auf ein hängiges Strafverfahren, für das eine ausländische Justizbehörde um Übermittlung von Informationen und Beweismitteln ersucht. Der Vollzug obliegt den schweizerischen Strafjustizbehörden (Staatsanwaltschaft und Untersuchungsgerichte).

Nach Rechtshilfegesetz (Art. 3 IRSG) ist eine Zusammenarbeit bei militärischen, politischen und fiskalischen Delikten allerdings aus prinzipiellen Erwägungen ausgeschlossen. Als fiskalisches Delikt gilt dabei eine Tat, die auf eine Verkürzung fiskalischer Abgaben gerichtet erscheint oder Vorschriften über währungs-, handels- oder wirtschaftspolitische Massnahmen verletzt.

Der Ausschluss der Rechtshilfe in Fiskalsachen findet im Rechtshilfegesetz jedoch eine Ausnahme: Es lässt Beweiserhebungen in Strafverfahren wegen Abgabebetrugs zu ("kleine Rechtshilfe"). Hierbei ist die Anwendung von Zwangsmassnahmen wie Beschlagnahmungen und Hausdurchsuchungen und damit auch die Aufhebung des Bankgeheimnisses möglich. Die Auslieferung von Personen ist hingegen ausgeschlossen.

Abgabebetrug ist in der Schweiz ein Vergehen, das mit einer Freiheitsstrafe geahndet wird und betrifft die vom Bund erhobenen Steuern. Abgabebetrug begeht, wer dem Gemeinwesen durch arglistiges Verhalten unrechtmässig und in einem erheblichen Betrag eine Abgabe, einen Beitrag oder eine andere Leistung vorenthält oder es sonst am Vermögen schädigt. Im Strafverfahren wegen Abgabebetrugs dürfen nach Verwaltungsstrafrecht Zwangsmassnahmen angewendet und das Bankgeheimnis aufgehoben werden.

Doppelte Strafbarkeit: Im Normalfall genügt als Voraussetzung für die Rechtshilfe, dass die im ausländischen Ersuchen zugrunde liegende Tat in beiden Ländern strafbar ist (auch als blosse Übertretung). Steuerbetrug und Steuerhinterziehung sind in der Schweiz strafbar. Der Ausschluss der Rechtshilfe im Fiskalbereich ist darum nicht die Folge fehlender beidseitiger Strafbarkeit, sondern beruht einzig auf der Vorschrift von Art. 3 Abs. 3 IRSG, wonach die Zusammenarbeit im fiskalischen Bereich grundsätzlich ausgeschlossen ist.

Grundsatz der Spezialität: Der Grundsatz der Spezialität (Art. 67 IRSG) legt fest, dass Auskünfte und Unterlagen, welche die Schweiz rechtshilfeweise zur Verfolgung eines gemeinrechtlichen Delikts herausgibt, nicht in Verfahren wegen solchen militärischen, politischen und fiskalischen Taten verwendet werden dürfen. Zudem ist unter dem Spezialitätsprinzip zu beachten, dass auch im Falle von Rechtshilfe zur Verfolgung eines Abgabebetrugs die nachfolgende Verwendung im verwaltungsrechtlichen Veranlagungsverfahren aufgrund höchstrichterlicher Rechtsprechung untersagt bleibt. Wird vom Ausland sowohl die strafrechtliche Verfolgung wie auch die nachträgliche Steuereintreibung beabsichtigt, ist darum der Weg über Amtshilfeersuchen - soweit dafür eine Basis besteht - vorteilhafter.

Die Position des Auslandes: Der Ausschluss von Rechtshilfe und Auslieferung bei Fiskaldelikten wurde mit dem Zusatzprotokoll des Europarats zum Rechtshilfeübereinkommen vom 17.3.1978 (COE 099) sowie mit dem Zweiten Zusatzprotokoll des Europarats zum Auslieferungsübereinkommen vom 17.3.1978 (COE 098) fallen gelassen. Die Schweiz ist eines der wenigen Länder, das diesen Schritt nicht vollzogen hat. Auch weltweit entspricht ein Fiskalvorbehalt in Rechtshilfeverträgen nicht mehr dem Standard.

Die jüngsten Entwicklungen

Die Schweiz hat mit der EU im Rahmen der Schengen-Assoziation und im bilateralen Betrugsbekämpfungsabkommen eine umfassende Zusammenarbeit im Bereich der indirekten Steuern und Zölle vereinbart (Rechts- und Amtshilfe). Damit ist im Unterschied zu bisherigen Instrumenten Rechtshilfe nicht nur auf Ersuchen von Justizbehörden zu leisten, sondern auch auf Wunsch von Verwaltungsbehörden. Demnach sind auch die Auslieferung von Personen, die Anwendung von Zwangsmassnahmen zugunsten von blossen Verwaltungsverfahren und die Mitwirkung bei der Vollstreckung ausländischer Abgabeforderungen möglich. Als Voraussetzung genügt jede Deliktsform, einschliesslich einfacher Hinterziehung oder Schmuggel. Eine Beschränkung auf bedeutende Fälle wird über Wertgrenzen erreicht: Der hinterzogene Betrag muss mindestens 25'000 € bzw. einen Warenwert von mindestens 100'000 € umfassen (vgl. Art. 50 SDÜ).

Im Bereich der direkten Steuern ist einzig die schweizerische Verpflichtung zur Rechtshilfe bei Abgabebetrug im Vertrag mit Italien (vom 10.9.1998; SR 0.351.945.41) als neuere Entwicklung zu nennen.

Am 29. Mai 2009 hat der Bundesrat entschieden, die bei der Amtshilfe bereits beschlossene Ausdehnung der Zusammenarbeit auf Fälle von Steuerhinterziehung in einem zweiten Schritt auch bei der Rechtshilfe umzusetzen. Am 13. März 2009 entschied der Bundesrat , die internationale Zusammenarbeit bei Fiskaldelikten zu verstärken und künftig bei der Amtshilfe in Steuersachen den Standard nach Artikel 26 des Musterabkommens der OECD zu übernehmen. Damit wird die Schweiz künftig auch in Fällen von blosser Steuerhinterziehung Amtshilfe leisten, bei denen nach geltendem Recht keine Rechtshilfe möglich ist. Um Lücken und Widersprüche zu vermeiden, will der Bundesrat deshalb das Rechtshilferecht an die neuen Grundsätze der internationalen Zusammenarbeit bei Fiskaldelikten anpassen. Nach der Öffnung der Amtshilfe im Rahmen der Revision der bilateralen DBA wird die Schweiz die ausgehandelten Lösungen auch im Bereich der Rechtshilfe übernehmen und umsetzen. Dabei steht für den Bundesrat die Weiterentwicklung der Rechtshilfe mit Staatsverträgen im Vordergrund. Erst zu einem späteren Zeitpunkt will er eine Anpassung des Rechtshilfegesetzes ins Auge fassen.

In den Jahren 2005 bis 2008 wurden pro Jahr circa 80 bis 100 ausländische Rechtshilfeersuche mit Fiskalhintergrund an die Schweiz gerichtet. Im umgekehrten Fall wurden nur circa fünf Ersuche pro Jahr verzeichnet.

Die Position der Schweiz

Die Schweiz leistet Rechtshilfe in Strafsachen bei Abgabebetrug - auch unter Anwendung von Zwangsmassnahmen. Dabei wird unter anderem auch das Bankgeheimnis aufgehoben. Die davon betroffenen Personen haben Beschwerderechte und können eine richterliche
Überprüfung verlangen.

Im Bereich der indirekten Steuern und Zölle leistet die Schweiz gestützt auf ihre Schengen-Assoziation und auf das Betrugsbekämpfungsabkommen umfassende Zusammenarbeit. Rechtshilfe ist nicht nur auf Ersuchen von Justizbehörden zu leisten, sondern auch auf Wunsch von Verwaltungsbehörden. Die Zusammenarbeit erstreckt sich sowohl auf Fälle von Abgabebetrug als auch auf solche von Abgabehinterziehung.

Mit dem Entscheid des Bundesrates vom 29. Mai 2009 wird die Schweiz ihre Zusammenarbeit im Bereich der Rechtshilfe auf Fälle von Steuerhinterziehung ausweiten.