Neben der Entzerrung des heute mit zahlreichen Fehlanreizen ausgestatteten Ausgleichsystems sind auch im Sozialbereich Korrekturen vorgesehen, namentlich sind Mindeststandards, Eingliederungsziele und Betriebskonzepte für die neu in die Kantonszuständigkeit fallenden Behindertenheime in Arbeit. Bis zur FDK Ende Mai werden zudem für alle Kantone Dossiers mit den Auswirkungen der NFA sowie eine Wirkungsanalyse vorliegen. Letztere wird auch Aufschlüsse über den möglichen Abbau von Steuerbelastungs-Unterschieden geben. Das aus Vertretern des Bundesrates und der Kantonsregierungen zusammengesetzte Steuerungsorgan der NFA hat sich über den Projektfortschritt orientieren lassen, jedoch inhaltlich noch nicht Stellung genommen. Die weiteren Arbeiten werden auf der Basis des neuen, von aussenstehenden Experten als überzeugend taxierten Instrumentariums inklusive Härteausgleich berechnet. Auf Ende Mai hin sehen die Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren (FDK) und das Eidg. Finanzdepartement eine erste politische Bewertung des Projektes vor.

Drei statt über dreissig Ausgleichsmechanismen

Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und die Entflechtung von Aufgaben wirken sich einerseits frankenmässig in der Straffung der Finanzstöme sowie in der Verringerung des Gefälles zwischen den finanzstarken und den finanzschwachen Kantonen aus. Im heute noch angewendeten System gibt es weit über dreissig Ausgleichsmechanismen mit zahlreichen Verzerrungen, Doppelspurigkeiten und Fehlanreizen (zum Beispiel aufwandabhängige Einzelobjektsubventionen). Das neue System basiert auf nur noch drei Gefässen: dem so genannten Ressourcenausgleich sowie zwei Ausgleichsgefässen für natürliche und soziale Sonderlasten (vgl. Kasten). Insgesamt soll der Ausgleich die unverhältnismässig grossen Unterschiede in der Steuerbelastung glätten. Dieser erste, finanzpolitische Teil der NFA wird in der so genannten "Globalbilanz" dargestellt. Sie zeigt den Verlauf der "rollenden Franken" auf. Der zweite, nicht in Bilanzen ausdrückbare Teil der NFA sind die Effizienzgewinne aus der Aufgabenneuverteilung. Diese entwirrt Mehrfachzuständigkeiten, schafft ökonomisch sinnvolle Anreize und neue Formen der Zusammenarbeit sowie wesentlich mehr Handlungsspielraum für die gezielte Wahrnehmung der zugewiesenen Aufgaben. Die auf allen Stufen entstehenden Effizienzgewinne verbessern die Leistung pro Steuerfranken. Insgesamt ist die NFA als finanz- und staatspolitische Stärkung des Bundesstaates konzipiert. Damit der anvisierte Gesamtnutzen für das "System Schweiz" wirksam werden kann, müssen allerdings die einzelnen Elemente beider NFA-Teile politisch akzeptiert und als gerecht empfunden werden.

Überarbeitungs-Aufträge vom November 2000

Eine Zwischenbilanz zeigte im letzten November, dass das aufgrund der Vernehmlassung bereinigte Konzept für eine griffige NFA zwar in der Stossrichtung, nicht aber im Zahlenwerk befriedigt. Auch wenn Korrekturen gegenüber dem heutigen Finanzausgleich gewollt waren, warfen eine Reihe von Resultaten in der "letzten Kolonne" der Globalbilanz (Vergleich neu / alt) Fragen auf. So wären Kantone zum Teil massiv belastet worden, die als eher finanzschwach einzustufen sind (u.a. OW, FR, AR, NE, JU), während beispielsweise das finanzstarke Schwyz profitiert hätte. Auch zeigte sich eine starke Belastung einzelner "Zahlerkantone". Daraufhin beschloss das oberste Projektgremium, das politische Steuerungsorgan (vgl. Kasten), eine Überarbeitung des Zahlenwerks sowie weitere Schritte zur Erhöhung von Akzeptanz und Transparenz, insbesondere

• Aktualisierung der Globalbilanz und Hochrechnung auf die heutige Wirtschaftslage
• Analyse der Gründe, die zu den nicht plausiblen Verwerfungen führten, und allfällige Massnahmen
• Kantonsdossiers, welche die NFA-Wirkungen auf jeden einzelnen Kanton aufzeigen (in Zusammenarbeit mit den Kantonen)
• Wirkungsanalyse bezüglich Abbau von Gefällen und Steuerbelastungsunterschieden (wissenschaftlich begleitet durch Prof. René L. Frey, Universität Basel)
• Weiterbearbeitung der Mindeststandards im Sozialbereich (Behindertenheime)

Mit diesen in die Tiefe gehenden Aufträgen verzögerte sich die Botschaft um mehrere Monate.

Erste Resultate: NFA-Konzept stimmt, "Härteausgleich" zur Diskussion gestellt

Die Aktualisierung der Globalbilanz sowie die Analyse und Vorschläge zur Korrektur der Verwerfungen sind weitgehend abgeschlossen. Das Steuerungsorgan hat der Projektleitung den Auftrag gegeben, die Arbeiten in dieser Stossrichtung fertigzustellen und bis zur Jahreskonferenz der kantonalen Finanzdirektoren vom 30. und 31. Mai 2001 auch Aussagen zu den Kantonsdossiers und zur Wirkungsanalyse vorzulegen. Die wichtigsten Ergebnisse der inzwischen erfolgten Überarbeitung sind:

• Aktualisierung der Globalbilanz mit Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer: Die Hochrechnung des NFA-Zahlenwerks auf die heutige Konjunkturlage hat zwar in allen Kantonen Veränderungen, in der Gesamtaussage und in der Wirkung jedoch keine bedeutenden Verschiebungen (auch nicht bezüglich Härtefällen) ergeben. Merklich verbessert wurden die Resultate dadurch, dass die Kantone von ihrem 30%-Anteil an den direkten Bundessteuern 13% abtreten. Diese Mittel fliessen in die "Mindestausstattung" und die beiden Belastungsausgleiche. Im Vergleich zu heute nimmt die Ausgleichsmasse um gut 50% zu.

• Gründe für die Verwerfungen: Es ist zu unterscheiden zwischen der gewollten Korrektur (wenige und klare Indikatoren für den Ausgleich, Ausmerzung falscher Anreize wie aufwandabhängige Einzelobjektsubventionen) und untragbaren Härten, die sich aus dem Übergang vom alten zum neuen System ergeben. Die Härtefälle erklären sich zu einem wesentlichen Teil aus dem Wechsel der Berechnungsgrundlage der zentralen Steuerungsgrösse des Ausgleichs, dem so genannten Ressourcenindex. Neu wird bei der Berechnung dieses Indexes nicht mehr darauf abgestellt, wieviele Steuern von einem Kanton tatsächlich erhoben werden (Basis = Steuerkraft), sondern darauf, wie gross das Steuerpotenzial eines Kantons ist (Basis = so genannte "aggregierte Steuerbemessungsgrundlage ASG", basierend auf den Einkommen, Vermögen und Gewinnen gemäss Deklarationen in den Steuererklärungen).

• Analyse Ressourcenindex: Externe Experten der CS-Economic-Research haben die neue ASG-Konzeption überprüft und bewerten diese als methodisch konsequente und wissenschaftlich fundierte Steuerungsgrösse, welche dem alten System überlegen ist (vgl. Zusammenfassung der Expertise auf der EFD-Homepage "Aktuell" => "Neugestaltung des Finanzausgleichs" => "Weiterführende Links" http://www.efd.admin.ch/d/aktuell/geschaefte/nfa/links.htm. Die ASG-Konzeption stellt nicht mehr darauf ab, mit welchen steuerlichen Mitteln und in welchem Umfang ein Kanton dieses Potenzial tatsächlich ausschöpft, sondern schafft Anreize für dessen bestmögliche Nutzung. Sie ist laut Experten ein guter Indikator für die Bestimmung der Finanzkraft eines Kantons, die auch den Kriterien von Steuergerechtigkeit, Leistungsfähigkeit (Progression) und Ergiebigkeit stand hält. Dieser Ansatz wird in der NFA denn auch weiter verfolgt. Der Ressourcenindex wird einen Dreijahres-Durchschnitt repräsentieren und jedes Jahr aktualisiert. Die Probleme bei jenen Kantonen, welche durch die Neugestaltung benachteiligt würden, sind nur bedingt finanzwissenschaftlich erklärbar und deshalb mit politischen Massnahmen zu korrigieren.

• "Härteausgleich": Acht Kantone (OW, FR, AR, VD, NE und JU, ferner ZH und NW) würden beim Übergang zur NFA gegenüber dem heutigen Ausgleich aus verschiedenen, teils strukturellen Gründen in politisch untragbarem Mass schlechter gestellt. Weil der dem Bundesstaat aus der NFA erwachsende Gesamtnutzen nur entsteht, wenn das Projekt politisch auch umgesetzt werden kann, wird zusätzlich zu den drei Ausgleichstöpfen noch ein gezielter Härteausgleich von 525 Mio. pro Jahr zur Diskussion gestellt. Dieser Betrag käme einer Investition eines Teils der Effizienzgewinne in die Akzeptanz der NFA gleich, würde den Bundesstaat stärken und könnte gleichzeitig den Zielkonflikt zwischen der optimalen Nutzung des Potenzials und einem als gerecht empfundenen Ausgleich auflösen. Der Härteausgleich würde dazu führen, dass alle Kantone, die ein deutlich unterdurchschnittliches Fiskalpotenzial aufweisen, aus der NFA als Gewinner hervorgingen. Noch offen ist, ob ein solcher Ausgleich als (befristete) Übergangslösung oder auf Dauer zu konzipieren wäre.

• Neukonzeption des geografisch-topografischen Belastungsausgleichs: Jene Kantone, die einen überdurchschnittlichen Anteil von Fläche über dem gesamtschweizerischen Höhenmedian (1'080 m) sowie eine dünne Besiedelung aufweisen, kommen in den Genuss des Ausgleichs. Mit dieser Neuausrichtung kommen mehr Kantone als bisher zu Ausgleichszahlungen. Die so genannten Kosten der Weite werden auf diese Weise besser als im bisherigen Vorschlag abgebildet (vgl. Kasten) Eine grosse Besiedelungsdichte kommt indirekt im zweiten (soziodemografischen) Belastungsausgleich zum Tragen.

• Mindeststandards im Sozialbereich: Die Kantonalisierung der Bau- und Betriebsbeiträge an Wohnheime, Werkstätten und Institutionen für die berufliche und medizinische Eingliederung wird durch Mindeststandards des Bundes sowie durch Betriebskonzepte und Eingliederungsziele flankiert. Kollektive Massnahmen im Sozialbereich sind eine klassische, kantonale Do-mäne. Gerade beim Bau und Betrieb von Institutionen macht es (im Gegensatz zu den sozialen Individualmassnahmen) Sinn, regio-nale oder lokale Aspekte zu berücksichtigen. Im Botschaftstext zur NFA wird der Grundsatz "Eingliederung vor Rente"verankert. Damit wird Kritiken aus der Vernehmlassung Rechnung getragen.

• Weitere Punkte: Beim Bevölkerungsschutz trifft der Bund Anordnungen insbesondere für den Fall bewaffneter Konflikte, während den Kantonen Massnahmen namentlich für zivile Katastrophen und Notlagen obliegen. Im Denkmalschutz ist neu eine Teilentflechtung vorgesehen, wonach der Bund für Objekte von nationaler Bedeutung, die Kantone für alle übrigen Objekte abschliessend zuständig sind.

Weiteres Vorgehen

Das politische Steuerungsorgan hat grünes Licht dafür gegeben, dass die Arbeiten an der Globalbilanz, an den Kantonsdossiers und am Härteausgleich abgeschlossen und an der FDK-Tagung vom 30. und 31. Mai 2001 zur Diskussion gestellt werden. Bis dahin sollten auch erste Ergebnisse der Wirkungsanalyse vorliegen. Diese zeigt namentlich auf, ob und wie die NFA-Ziele erreicht werden und wie sich die Neugestaltung auf die Unterschiede in der Steuerbelastung auswirken kann. Es ist vorgesehen, dass der Bundesrat die Botschaft zu den Verfassungsartikeln und das NFA-Gesetz noch dieses Jahr verabschiedet.

Auskunft: Gérard Wettstein, Eidg. Finanzverwaltung, Tel. (031) 322 97 61

26. April 2001