Le Conseil fédéral vient d'adopter le message sur le train de mesures fiscales 2001 qu'il avait annoncé en mars 2000. Ce message comprend des mesures concrètes dans les domaines de l'imposition du couple et de la famille, de l'imposition de la propriété du logement et du droit de timbre de négociation.

Globalement, ce train de mesures respecte le cadre de 1,4 milliard fixé pour la diminution des recettes annuelles de la Confédération. En effet, la réforme de l'imposition du couple et de la famille coûtera 900 millions de francs environ, la réforme de l'imposition de la valeur locative entre 85 et 105 millions et la révision du droit de timbre de négociation 310 millions.

En octobre 2000, le Conseil fédéral avait pris connaissance des résultats des consultations et avait déjà défini les grandes lignes du train de mesures fiscales 2001 et de ses différents éléments. Il a confirmé ces décisions de principe en adoptant le message d'aujourd'hui.

I. Réforme de l'imposition du couple et de la famille

La refonte de l'imposition du couple et de la famille figure dans les objectifs de la législature 1999 – 2003. La nécessité d'une telle réforme découle des changements importants qui sont intervenus dans la structure des familles au cours de ces trois dernières décennies. Si d'autres domaines du droit tiennent déjà compte de ces développements, le droit fiscal repose toujours largement sur la notion traditionnelle de la famille. Cette conception a notamment pour effet d'avantager fiscalement les couples vivant en concubinage par rapport aux couples mariés. Elle peut aussi décourager les femmes mariées d'exercer une activité lucrative, car les charges qui en découlent sont disproportionnées par rapport au bénéfice qu'elles en retirent.

Au niveau cantonal, la jurisprudence du Tribunal fédéral a atténué ces difficultés qui n'ont pas encore reçu de solution au niveau fédéral. De plus, selon une opinion répandue, l'impôt fédéral direct ne prend pas suffisamment en considération les charges familiales, en particulier les frais occasionnés par les enfants.

C'est pourquoi, le Conseil fédéral propose maintenant le splitting partiel pour les couples mariés ainsi qu'une augmentation substantielle de la déduction pour enfants.

Le Conseil fédéral considère en effet que les autres modèles qui ont été discutés et qui, de prime abord, semblaient très attrayants, présentent trop d'inconvénients. Par exemple, le splitting accordant un droit d'option aux concubins aurait entraîné un lourd surcroît de travail administratif. De plus, ce système n'aurait pas remédié à une imposition qui pénalise les couples mariés par rapport aux concubins, car ces derniers auraient pu choisir le système qui les avantageait le plus. De même, l'imposition individuelle, qui est appliquée par de nombreux pays d'Europe, aurait entraîné une grande augmentation des déclarations d'impôt se traduisant par une forte augmentation du travail administratif. En outre, ce système laisse la porte ouverte à des abus, certains contribuables pouvant répartir à leur avantage les éléments de leurs revenus et de leur fortune. Quant au splitting familial, il est vrai qu'il a trouvé de nombreux défenseurs pendant la consultation. Il s'agit cependant d'un système compliqué, car il implique de nombreux passages de l'imposition individuelle au splitting et inversement. Il peut également conduire à une augmentation considérable de la charge fiscale à la majorité des enfants. Enfin, on ne possède aucune expérience pratique de ce modèle.

Enfin, on ne peut ignorer l'avis des cantons qui se sont résolument prononcés contre ces trois systèmes de taxation complexes et onéreux, car l'exécution des taxations leur incombera même après la réforme.

Le Conseil fédéral a choisi le splitting partiel avec un diviseur de 1,9 (ce qui signifie que le taux appliqué lors de la taxation correspondra à un revenu égal à 52,63 % du revenu global). Étant donné que le splitting partiel favorise un peu moins les couples mariés que le splitting intégral, il présente plusieurs avantages. Par exemple, le désavantage pour les concubins, qui demeurent imposés séparément, a tendance à diminuer. Dans certains cas, notamment lorsque les concubins ont à peu près le même revenu, ils continueront de payer moins d'impôt que les époux qui sont dans la même situation. En revanche, les concubins qui se partagent le même revenu, notamment ceux qui n'ont pas d'enfants, paieront pratiquement tous plus d'impôt que les couples mariés. Cette catégorie de concubins est cependant très rare.

Il y a également du nouveau du côté des déductions. (Les montant indiqués se rapportent au système dominant actuellement de l'imposition annuelle postnumerando):

• Le splitting choisi permet d'augmenter massivement le montant de la déduction pour enfants qui passerait à 9000 francs. Le plafond de la déduction d'entretien serait porté au même montant.

• La déduction pour les frais de garde des enfants est nouvelle. Elle est accordée aux parents qui travaillent et font garder leurs enfants de moins de 16 ans et se monte à 4400 francs au maximum. L'introduction de cette déduction répond à une ancienne demande émanant de divers milieux.

• La déduction actuelle combinée pour les primes d'assurance et les revenus de l'épargne qui est bien inférieure depuis longtemps au montant des primes d'assurance contre la maladie est supprimée et remplacée par une déduction pour les primes des assurances obligatoires contre la maladie et les accidents. Cette déduction forfaitaire sera déterminée séparément pour chaque canton en fonction de la prime cantonale moyenne.

• La nouvelle déduction de ménage de 11 000 francs pour les personnes seules et les familles monoparentales prend en considération les frais supplémentaires (notamment de logement) des personnes qui sont (véritablement) seules dans leur ménage.

• La déduction pour les familles monoparentales est également nouvelle. Elle est égale à 3 % du revenu net, mais au plus à 5500 francs.

• Enfin, la nouvelle déduction générale de 2200 francs par personne assujettie à l'impôt doit contribuer à prendre en considération le minimum vital.

Toutes ces nouveautés concernent l'impôt fédéral direct. Le splitting pour les époux et la déduction pour les frais de garde des enfants sont également prescrits pour les impôts cantonaux. Les cantons restent toutefois libres de les aménager comme ils l'entendent. La déduction forfaitaire pour les primes des assurances obligatoires contre la maladie et les accidents est également prescrite aux cantons.

La réforme de l'imposition du couple et de la famille se traduira par une diminution du produit de l'impôt fédéral direct d'environ 1,3 milliard de francs (dont 900 millions pour la Confédération et 400 millions pour les cantons), ce qui correspond à un cinquième environ du produit de cet impôt pour les personnes physiques (sur la base du budget 2000/2001).

II. Changement du système d'imposition de la propriété du logement

La valeur locative du logement est imposée depuis que l'impôt fédéral direct existe. Dans les cantons également, la valeur locative fait partie des revenus imposables. Toutefois, l'imposition de la valeur locative est de plus en plus controversée politiquement. De nombreuses interventions parlementaires et une série de modifications légales au niveau cantonal sont l'expression de cette controverse.

Peu après le vote de février 1999 sur l'initiative populaire "propriété du logement pour tous", le chef du DFF a chargé une commission d'examiner le système d'imposition de la valeur locative institué par la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (LIFD) et la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs (LHID), d'en dresser la liste des défauts et de présenter d'autres impositions qui soient conformes à la Constitution et sans incidence sur les recettes fiscales. Elle devait également tenir compte dans son rapport des propositions des experts concernant les conséquences économiques et évaluer les interventions parlementaires à la lumière de ses propositions.

Pour des raisons méthodiques et pratiques, mais aussi pour des raisons de neutralité financière, la commission a donné sa préférence à un modèle supprimant l'imposition de la valeur locative, ainsi que la déduction des intérêts passifs et celle des frais d'entretien. Elle a proposé en outre diverses mesures d'appoint.

Le Conseil fédéral a repris les principes de ce modèle; il a étendu les mesures d'appoint et prévoit une réglementation plus généreuse pour les frais d'entretien. Le Conseil fédéral répond ainsi à toute une série d'interventions parlementaires qui sont en suspens devant les Chambres fédérales et qui préconisent un changement du système d'imposition de la valeur locative.

Ces derniers temps, l'imposition de la valeur locative est de plus en plus contestée, en raison notamment de la variation des valeurs locatives d'un canton à l'autre. Il serait certes possible d'améliorer cette imposition en adoptant une définition uniforme des valeurs locatives, en simplifiant les méthodes d'estimation ou en accordant une déduction fiscale aux personnes retraitées. Le système actuel a toutefois un long passé. Il est "politiquement usé" en raison des nombreuses difficultés qu'il pose dans son application pratique et des inégalités qu'il entraîne. En outre, ce système permet aux personnes aisées ou fortunées de faire des économies d'impôt qui les incitent à utiliser toutes les possibilités légales. Enfin, il a tendance à favoriser l'endettement.

• Supprimer l'imposition de la valeur locative;

• Supprimer de la déduction des intérêts des dettes privées servant à financer l'acquisition de la propriété du logement; 

• Supprimer la déduction illimitée des frais d'entretien d'immeubles. Toutefois, les frais d'entretien apériodiques pourront toujours être déduits dans une mesure limitée. Sont considérés comme des frais d'entretien apériodiques les frais qui dépassent 5000 francs par an. Cette déduction est plafonnée: sont donc déductibles les frais d'entretien réels compris entre 5000 et 10 000 francs. En outre, tous les cinq ans, le contribuable pourra déduire les frais d'entretien compris entre 5000 et 50 000 francs. On tient compte ainsi des gros travaux de rénovation. Les mesures d'économie d'énergie et de réfection des monuments historiques demeurent assimilées aux frais d'entretien.

• Mesures d'appoint pour les nouveaux propriétaires: déduction dégressive des intérêts passifs pour les nouveaux propriétaires pendant les 10 ans suivant l'acquisition (10 000 fr. la première année, 9000 la deuxième et ainsi de suite);

• Introduction d'une déduction pour l'épargne-logement dans le cadre de la prévoyance liée (pilier 3a): la déduction en vigueur sera augmentée pour les personnes susceptibles d'épargner pour acquérir leur logement, c'est-à-dire pour les moins de 45 ans. Cette déduction permet de tenir compte du mandat constitutionnel d'encouragement de l'accession à la propriété du logement. Les modalités de cette déduction devront encore être précisées.

• Réglementation transitoire: afin que les propriétaires de logements puissent prendre leurs dispositions à long terme, le changement de système ne doit entrer en vigueur que plusieurs années après l'adoption du projet. Le Conseil fédéral propose donc de le faire entrer en vigueur le 1^er janvier 2008. 

En raison de ces mesures, le changement de système ne pourra se faire sans incidence sur les recettes comme le Conseil fédéral l'avait espéré. En effet, la diminution des recettes de la Confédération sera comprise entre 85 et 105 millions de francs par an. Tout bien considéré, l'imposition de la propriété du logement restera quand même très modérée.

Après le changement de système, qui est également obligatoire pour les cantons, la valeur locative des résidences secondaires ne serait plus imposée non plus. Il en résulterait un manque à gagner important (env. 100 millions de fr.) au niveau des impôts communaux et cantonaux dans les cantons touristiques (Grisons, Tessin, Valais). Ces cantons ont par conséquent demandé une compensation de ce manque à gagner. Un groupe de travail institué par l'AFC et comprenant principalement des experts fiscaux des cantons s'est penché sur ce problème et a conçu un impôt sur les résidences secondaires. Cet impôt prélevé dans le canton de situation de la résidence est obligatoire dans les relations internationales et intercantonales, mais pas dans les relations intracantonales. Il se monte au maximum à un pour cent de la valeur déterminante pour l'impôt sur la fortune et remplace les impôts sur le revenu et sur la fortune sur la résidence concernée. L'aménagement concret de cet impôt est laissé aux cantons.

III. Droit de timbre de négociation

Pour le droit de timbre de négociation, il s'agit de reprendre les deux révisions urgentes du 19 mars 1999 et du 15 décembre 2000 dans le droit ordinaire. En effet, ces deux révisions ne seront applicables que jusqu'à la fin de 2002.

L'arrêté fédéral urgent du 19 mars 1999 avait pour objet un allégement fiscal du marché des Euro-obligations et des opérations traitées par l'intermédiaire de la bourse des dérivés (Eurex), et d'assimiler les banques étrangères affiliées à la bourse suisse en tant que "remote members" aux commerçants de titres suisses.

En décembre 2000, le Conseil fédéral avait proposé une révision qui prévoyait une diminution des recettes de 490 millions de francs (base 1999) afin d'alléger du droit de timbre de négociation les opérations de certains investisseurs institutionnels (pouvoirs publics, fonds de placement, assureurs sur la vie et institutions de prévoyance) et d'empêcher que les banques suisses qui traitent des titres suisses sur les marchés boursiers étrangers ne soient défavorisées (message du 2 octobre 2000 concernant une loi fédérale sur de nouvelles mesures urgentes en matière de droit de timbre).

• d'alléger le droit de timbre de négociation sur le commerce de titres suisses aux bourses étrangères (depuis le 1^er janvier 2001);

• d'exonérer du droit de timbre de négociation les fonds de placement suisses et étrangers, les états et les banques nationales étrangères, les institutions étrangères d'assurances sociales, les institutions étrangères de prévoyance professionnelle et les assureurs sur la vie étrangers (depuis le 1^er janvier 2001);

• d'assujettir au droit de timbre de négociation les institutions suisses de prévoyance professionnelle, les institutions suisses d'assurances sociales, la Confédération, les cantons et les communes en tant que commerçants de titres (dès le 1^er juillet 2001).

Le Conseil fédéral a décidé de reprendre la solution du Parlement, car l'objectif de la réforme qui est de maintenir la compétitivité de la place financière suisse au niveau international peut être atteint au prix d'une diminution nettement moins importante des recettes fiscales (310 millions de francs au lieu de 700 sur la base de l'an 2000). Les banques suisses et les sociétés financières peuvent ainsi retenir sur le marché national des transactions qui risquent d'émigrer et reconquérir certaines transactions. Du même coup, on empêche également que les banques suisses ne transfèrent la gestion de fortune ainsi que les emplois des commerçants de titres qu'elles emploient (et, par conséquent, une partie de leur création de valeur) à leurs succursales à l'étranger. On évite aussi que les banques étrangères ne puissent accroître leur part de marché en raison du droit de timbre de négociation.

IV. Suite de la procédure

Les commissions parlementaires compétentes seront convoquées au cours de la session de printemps afin qu'elles puissent commencer leurs travaux le plus rapidement possible. La suite du programme dépend donc du Parlement. Le Conseil fédéral espère cependant que les réformes pourront être adoptées en 2002 afin

• que l'allégement très attendu de l'imposition du couple et de la famille puisse entrer en vigueur en 2003;
  
• que le droit ordinaire puisse remplacer les mesures urgentes en matière de droit de timbre de négociation valables jusqu'en 2002 sans interruption,
  
• qu'il y ait un délai de cinq ans au moins entre l'adoption des réformes et l'entrée en vigueur du nouveau système d'imposition de la propriété du logement.

Le message sur le train de mesures 2001 soumis au Parlement comprend en fait trois arrêtés fédéraux séparés qui sont soumis chacun au référendum facultatif.

Renseignements:
Christine Gante (031 323 25 74), Jean-Blaise Paschoud (tél. 031 323 52 27) et Elisabeth Rotzetter (tél. 322 73 75), Administration fédérale des contributions.

28 février 2001