Département fédéral des finances DFF

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Evaluation complémentaire, par le FMI, de la stabilité du système financier suisse

Berne, 04.06.2007 - Le Fonds monétaire international (FMI) a actualisé l’analyse de l’ensemble du secteur financier suisse qu’il avait effectuée en 2001, dans le cadre du FSAP (Financial Sector Assessment Program). La délégation du FMI a eu des entretiens approfondis avec des représentants des autorités de régulation et de surveillance, des responsables de la Banque nationale suisse et des représentants du secteur financier. Les résultats de l’évaluation menée par les experts du FMI forment un nouveau rapport concernant la stabilité du système financier suisse. Ce document paraît en même temps que le rapport annuel du FMI sur la Suisse. Diverses analyses de fond consacrées au secteur financier seront également publiée ces prochains jours. En participant au FSAP, la Suisse assume sa responsabilité de grand centre financier international et confirme son attachement au renforcement de la stabilité financière sur le plan tant national qu’international.

Contenu de l'évaluation

La nouvelle évaluation (FSAP Update) de la Suisse a porté en particulier sur le système de régulation et de surveillance, sur la résistance aux crises du secteur financier et sur l'application d'un certain nombre de normes reconnues au niveau international. La surveillance du secteur des assurances et des caisses de pensions a constitué une des priorités de l'évaluation. Il a également été question des projets actuels de réforme de la réglementation dans le domaine financier. Les nombreux entretiens avec des représentants des autorités compétentes (Commission fédérale des banques, Office fédéral des assurances privées, Office fédéral des assurances sociales, Administration fédérale des finances, Banque nationale suisse) ainsi qu'avec des responsables de l'économie ont été ouverts et constructifs. La délégation a ainsi pu approfondir les connaissances acquises lors du premier examen de notre pays en 2001.

Résultats de l'évaluation

A) Banques

Le secteur bancaire, très développé, présente une structure dualiste. Nos deux grandes banques y ont une importance systémique, du fait de leur taille et de leur vocation internationale. A l'instar des grandes banques, le secteur bancaire dans son ensemble peut être considéré comme stable et résistant aux crises. Aujourd'hui, alors que le contexte macroéconomique est favorable, les risques des marchés financiers proviennent essentiellement de facteurs externes, comme le confirment les résultats des tests de stress réalisés. Le secteur bancaire se révèle globalement résistant à divers chocs macroéconomiques, et les analyses effectuées dans les grandes banques aboutissent aux mêmes conclusions. Suivant chacun des scénarios examinés, les exigences réglementaires internationales en matière de capital minimum ont été respectées, même en procédant à la lecture stricte qu'en donne la surveillance fédérale des banques. En outre, les tests de stress portant sur la liquidité des grandes banques indiquent une grande liquidité et une très bonne capacité de résistance.

Le système bancaire suisse s'est fortement consolidé depuis les années 1990. De l'avis du FMI, la poursuite de cette consolidation aboutirait à des gains d'efficience, même si la productivité des banques n'a cessé de s'améliorer depuis 2002. Il est vrai que les segments de la banque de détail, orientés vers le marché national, sont moins efficients en termes de coûts. A moyen terme, une baisse du potentiel de croissance pourrait se traduire par des pressions accrues à la consolidation. Le FMI juge encore nécessaire, dans le cas des banques cantonales, d'intervenir au niveau des structures du gouvernement d'entreprise.

B) Assurances

Les difficultés financières auxquelles plusieurs grandes sociétés d'assurance étaient encore confrontées au début de 2003 ont pu être surmontées grâce à des mesures correctives, à des ajustements sectoriels et à la reprise conjoncturelle qui a suivi. Le FMI reconnaît en particulier les réformes majeures effectuées ces dernières années dans le domaine de la réglementation des assurances. A ses yeux, le Swiss Solvency Test (SST) est l'un des régimes de surveillance de la solvabilité les plus modernes qui soient.

Comme le montrent les tests effectués sur le terrain dans le cadre du SST, certains assureurs devraient accorder davantage d'attention aux risques de marché. En cas de correction des évaluations (actions, biens immobiliers) et de baisse des taux d'intérêt, plusieurs assureurs-vie, assureurs de choses ou assureurs-maladie ayant participé au test SST de 2005 connaîtraient des difficultés financières. Dans certains cas, l'OFAP a pris des mesures préventives. Les entreprises qui, pour l'instant, n'affichent pas encore une solvabilité complète au sens du SST, ont jusqu'à fin 2010 pour atteindre cet objectif, soit en augmentant leur capital, soit en réduisant les risques auxquels elles sont exposées.

Le FMI juge relativement élevées les parts de fortune que les assureurs détiennent, sous forme de prêt ou de capital propre, dans des sociétés liées (intra-group assets). D'où un risque d'effet domino. Cette situation est susceptible d'entraîner des problèmes de liquidité ou de solvabilité, si la libre circulation des capitaux devait être limitée entre les unités d'un même groupe.

C) Prévoyance professionnelle

Même si les caisses de pensions ont comblé une bonne partie des découverts engendrés par l'effondrement des actions de 2001/2002 et se sont remises d'une longue période de taux d'intérêt bas, la garantie d'un degré de couverture suffisant devrait rester prioritaire. En effet, les tests de stress réalisés à l'aide de divers scénarios montrent qu'à la fin de 2005, une majorité des caisses n'affichaient toujours pas un taux de couverture suffisant pour écarter tout risque de découvert. Une telle menace est toutefois moindre dans le cas des caisses appliquant le système de la primauté des cotisations.

D) Surveillance et réglementation

Au cours des dernières années, la Suisse a intensifié sa coopération et amélioré les échanges d'information avec les autorités de surveillance d'autres pays. Le FMI se montre très positif à ce sujet. L'accord tripartite conclu entre les autorités de surveillance bancaire de Suisse, des Etats-Unis et de Grande-Bretagne afin de surveiller les deux grandes banques reste un modèle de collaboration dans le secteur. Tout en reconnaissant les progrès accomplis par la CFB pour renforcer le cadre de surveillance des banques, le FMI signale un potentiel d'amélioration dans le domaine sensible du risque de liquidité, dont la surveillance devrait constituer une priorité, compte tenu de l'importance systémique des grandes banques. De même, il faudrait renforcer la surveillance effectuée par les réviseurs externes. La CFB est donc invitée à mettre à profit Bâle II pour examiner régulièrement et en profondeur la dotation en capital des deux grandes banques. D'où la nécessité d'affecter davantage de personnel à ce secteur, et donc de disposer de ressources suffisantes.

Selon le FMI, l'OFAP devrait concentrer ses contrôles sur la gestion des risques pratiquée par certains assureurs, soit ceux dont le SST indique une exposition accrue aux risques. En outre, l'OFAP doit disposer de ressources suffisantes pour garantir une surveillance efficace des grands assureurs actifs sur le plan international.

Le FMI prône une autorité de surveillance des marchés financiers qui soit à la fois forte et indépendante, ce que visent à garantir les travaux législatifs portant sur la création de la FINMA. A la différence des autorités suisses, le FMI juge toutefois que l'introduction dans le projet de loi de principes relatifs à la proportionnalité de la réglementation risque de restreindre la capacité de la FINMA à exercer une surveillance efficace. Le FMI aurait également préféré que la FINMA (et non le DFF, comme prévu dans la LAUFIN) reçoive la compétence de prononcer des sanctions pécuniaires.

De l'avis du FMI, la surveillance en place dans le secteur de la prévoyance professionnelle est hétérogène et au final insuffisante. Le FMI attribue cette faiblesse au fait que chaque canton a sa propre autorité de surveillance, aux ressources souvent limitées. Il plaide donc pour une centralisation de la surveillance, tout en reconnaissant que le renforcement (projeté) de la haute surveillance et la création de régions de surveillance marquent un progrès par rapport à la situation actuelle. En outre, le FMI exige, pour la constitution de réserves, une approche standardisée et basée sur les risques. A ce propos, il faudrait plus rigoureusement inscrire les passifs au bilan à leur valeur marchande (comme c'est déjà le cas pour les actifs).

Le FMI reconnaît que la BNS et la CFB ont réalisé ces dernières années des progrès considérables tant comme prêteur ultime (lender of last resort) qu'au niveau des mesures de gestion des crises, et appelle à une intensification du dialogue avec leurs principaux homologues à l'étranger.

Principales recommandations du FMI

1. Donner davantage de moyens aux autorités de surveillance
Il importe de garantir l’indépendance de la future autorité intégrée de surveillance des marchés financiers (FINMA). Cette autorité doit avoir la compétence de prononcer des sanctions pécuniaires. Il faut donc que la CFB et l’OFAP aient des ressources suffisantes en personnel ainsi que le savoir-faire requis. La Suisse soutient le projet d’une FINMA indépendante sur les plans opérationnel, institutionnel et financier, garante d’une surveillance efficace. Elle ne partage cependant pas les réserves du FMI concernant certaines dispositions du projet de loi.

2. Renforcer la surveillance exercée sur les deux grandes banques
Il faudra examiner, dans le cadre de la mise en œuvre de Bâle II, le capital de dotation des grandes banques. Il convient de renforcer la surveillance des risques de liquidité. De même, les risques liés aux hedge funds exigent des audits ciblés. Par ailleurs, il faut continuer à développer la surveillance portant sur les réviseurs externes, afin de renforcer le système dualiste de surveillance. La Suisse est disposée à revoir les exigences minimales concernant le capital des grandes banques. La nouvelle autorité de surveillance en matière de révision permettra aussi de renforcer le système dualiste. Les autres recommandations dans ce domaine sont soumises à un examen.

3. Limiter la vulnérabilité des (ré)assureurs
Les assureurs particulièrement exposés aux risques du marché doivent être soumis à des inspections ciblées. Il faut également atténuer l’exposition aux risques au sein des conglomérats, avec le concours de la branche. La Suisse souligne qu’elle renforcera la surveillance là où le Test suisse de solvabilité (Swiss Solvency Test, SST) a identifié des risques.

4. Améliorer le cadre de surveillance et de réglementation des caisses de pensions
Le FMI approuve la volonté de renforcer la surveillance dans le domaine de la prévoyance professionnelle, la meilleure solution étant à ses yeux de créer une autorité de surveillance centralisée. Il faut continuer d’augmenter le taux de couverture et fixer les réserves nécessaires en fonction des risques. Enfin, il paraît nécessaire d’améliorer le gouvernement d’entreprise des caisses de pensions. La Suisse estime qu’il est souhaitable d’augmenter les réserves pour fluctuations, en partie encore insuffisantes. Un renforcement de la haute surveillance et une régionalisation des structures de la surveillance directe permettront d’améliorer la surveillance dans ce domaine.

5. Envisager des mesures adéquates pour que les banques cantonales puissent travailler exclusivement en fonction du marché
Les banques cantonales ont besoin d’être protégées contre toute ingérence politique dans leurs activités opérationnelles. Le seul but général assigné aux banques cantonales doit être la maximisation des bénéfices. Leur fonction sociale ne doit pas interférer avec leur activité mais apparaître ultérieurement, au stade de la distribution des bénéfices à la collectivité publique qui en est propriétaire (principal). La Suisse est d’avis que les recommandations du FMI relatives au comportement des banques cantonales sur le marché ne constituent pas une base suffisante, notamment au vu de la forte concurrence dans le secteur de la banque de détail.

Adresse pour l'envoi de questions:

David S. Gerber, chef de la section Marchés et services financiers de l’Administration fédérale des finances, tél. 031 325 15 28
Rudolf Zurkinden, sect. Marchés et services financiers, tél. 031 325 09 20

Auteur:

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